检察公益诉讼专门立法问题研究

河南省人民检察院党组书记、检察长 段文龙

目 次

一、检察公益诉讼专门立法的必要性分析

二、检察公益诉讼专门立法的可行性分析

三、制定检察公益诉讼法需要重点明确的问题

摘 要

检察公益诉讼是中国特色社会主义法治建设的一项重大制度创新，检察机关通过履行法律监督权依法维护国家利益和社会公共利益，在助推实现全面依法治国和中国式现代化过程中，展现出独特的制度价值。推动检察公益诉讼专门立法工作不仅是落实党中央和全国人大部署、回应人民群众期待、破解制度瓶颈的必然要求，而且丰富的实践探索、已有的规范体系、研究成果及域外经验为该项工作提供了良好基础。具体立法时应积极回应现实需求，对案件范围、检察机关诉讼地位、审判管辖、调查取证权、惩罚性赔偿适用等关系制度定位、规范完善、效能发挥的关键性内容作出明确规定。

检察公益诉讼是中国特色社会主义法治建设的一项重大制度创新。党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”。党的二十大专门强调要“完善公益诉讼制度”，对制度发展提出新的更高要求。本文在分析检察公益诉讼专门立法的必要性和可行性基础上，提出制定检察公益诉讼法需要重点明确的问题，以期为公益诉讼专门立法工作提供参考。

一、检察公益诉讼专门立法的必要性分析

（一）专门立法符合党中央和全国人大对公益诉讼的决策部署

检察公益诉讼制度诞生以来，党中央对相关立法工作的引领为该制度的发展壮大提供了坚实保障。党领导立法是中国特色立法体制最显著的优势。在“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局下，全国人大常委会通过九部单行法律的制定和修改，持续授权检察机关开展公益诉讼，已形成“4+9”法定领域。同时，为落实党中央和全国人大部署、回应人民群众期待、破解制度瓶颈，检察公益诉讼专门立法工作也提上日程。2021年全国人大监察和司法委员会的相关报告及2022年时任全国人大常委会副委员长王晨在最高人民检察院调研公益诉讼检察工作时，均对公益诉讼专门立法工作提出要求和设想。2023年中央政法工作会议提出，要强化立法意识，及时提出公益诉讼立法建议。最高检成立领导小组推动检察公益诉讼专门立法工作，与全国人大常委会初步沟通，就检察公益诉讼专门立法列入规划形成共识。

（二）专门立法符合人民群众对美好生活向往的需要

“立法的人民意志性是一切法的精神支柱和生命之源”。进入新时代，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有着内涵更丰富和水平更高的要求。为推进高质量发展、满足人民群众日益增长的公益保护需求，国家持续改革创新履行社会管理职能及维护公共利益的方式。检察机关作为维护社会公共利益的“国家队”，在事关人民群众切身利益的生态环境和资源保护、食品药品安全、安全生产、个人信息保护等领域，先后部署开展“保障千家万户舌尖上的安全”“公益诉讼守护美好生活”“为民办实事破解老大难”等专项活动，紧盯公益保护突出问题，着力办理公益受损严重、社会反映强烈、问题长期不能解决、相关部门存在职能交叉的疑难复杂案件，五年来共办案70余万件，通过实实在在的办案成效增强人民群众的法治获得感。

不可否认，检察公益诉讼制度在蓬勃发展的同时还不能完全满足人民群众需求。2018年至2022年，十三届全国人大一次会议至五次会议期间的代表议案，多次提出要尽快制定检察公益诉讼法。2021年，十三届全国人大四次会议主席团交付审议的代表议案中，关于制定检察公益诉讼法的议案有3件。2022年，十三届全国人大五次会议主席团交付审议的代表议案中，关于制定检察公益诉讼法的议案有5件。2023年，十四届全国人大一次会议有7个代表团提交了关于制定检察公益诉讼法的议案。

（三）专门立法有助于解决公益诉讼法律规定碎片化和法律适用统一性问题

从公益诉讼制度的规范建构来看，实体法方面主要由单行法分散授权，程序法方面借助民事诉讼法、行政诉讼法作出相关规定，并通过司法解释进行规范层面的健全完善。这种灵活的创制方式在制度初创期能够迅速确认发展中的实践成果，高效推动公益诉讼制度从无到有、从小到大发展，并为后续的发展留下空间。但随着制度发展，这种方式的不足也逐渐显现。

一是民事、行政诉讼的一般程序难以应对公益诉讼程序的特殊性，如诉前程序缺乏法律规范；私益诉讼的举证责任分配、证明标准、权利义务分配、诉讼程序设置等规则无法满足公益诉讼实际需要。

二是不同主体提起的不同类型的公益诉讼在相关领域的制度设置并不均衡，行政机关、社会组织、检察机关三类主体的顺位衔接及支持协作不够科学。

三是检察机关在公益诉讼中的职责定位不够精准，调查取证权保障并不充分，影响公益诉讼治理效能的发挥。

四是配套制度不健全。如损害赔偿金的管理使用、诉讼费的缴纳、鉴定费用的负担等缺乏法律规定，影响公益保护目的实现。

五是积极与稳妥、数量与质效、检察权与行政权等关系统筹协调不够，需要进一步规范运行。

六是部分制度规范不协调不科学。如生态环境损害赔偿与公益诉讼衔接机制不畅；调解制度、陪审制度规定不统一；刑事附带民事公益诉讼公告制度不科学等。

二、检察公益诉讼专门立法的可行性分析

（一）实践样本不断丰富为专门立法积累宝贵经验

检察公益诉讼制度经过全面充分实施，为专门立法积累了宝贵实践经验。其业务框架基本确立，案件范围不断拓展，法定领域已发展至13个，形成了以传统法定领域为核心、新增法定领域为增长点、其他新领域为补充的基本业务格局。工作理念初步形成，双赢多赢共赢、诉前实现保护公益目的是最佳司法状态、持续跟进监督等重要理念指导实践办案，取得良好效果。制度机制逐渐建立，依托检察权运行原理，跨区划协作、一体化办案、跨部门合作、社会化参与支持等机制在实践中发挥积极效能。履职手段和方式不断丰富，创造性发展出磋商、检察建议及提起诉讼等有效手段，努力以最小司法投入获得最佳社会效果。探索出民事公益诉讼（包括刑事附带民事公益诉讼）、行政公益诉讼两种类型，注重发挥检察公益诉讼主动督促、协同推动、兜底补充的价值。结合国情社情民意，惩罚性赔偿、增殖放流、补植复绿、赔礼道歉等修复公益的新方法得以广泛运用。

（二）规范体系逐渐成熟为专门立法奠定坚实基础

党内规范性文件引领公益诉讼的立法方向，基本法律和单行法律正式确立公益诉讼制度，解决了公益诉讼制度合法性、程序正当性、主体适格性等问题。地方性法规和司法解释丰富了公益诉讼法律规范体系，已有27个省级人大常委会就检察公益诉讼出台专项决定。最高法、最高检也出台公益诉讼相关司法解释，对公益诉讼程序规范进行补充完善。上述党内法规及法律中的检察公益诉讼规范经过长期实践检验，为制定检察公益诉讼法提供相对成熟的有益经验，其中一些行之有效的规定加以完善即可上升为专门立法条文，为专门立法奠定了坚实基础。

（三）理论研究不断深入为专门立法提供智力支持

现有理论研究成果从公益诉讼的基本理论、具体类型、实际运行等方面进行了系统深入的研究，对主体资格、诉前程序、证据规则、案件范围、诉讼请求、惩罚性赔偿等内容进行细致的分析论证。随着公益诉讼制度的不断发展，很多研究成果敏锐指出，检察公益诉讼具有区别于一般诉讼的不同特征，一般诉讼程序不完全符合公益保护的规律，难以满足检察公益诉讼发展需求，有必要推动专门立法。这些理论成果可为公益诉讼专门法的制定提供相对充分的智力支持。

（四）域外立法不断发展为专门立法提供参考路径

整体来看，域外公益诉讼立法实践普遍经历了分散立法、归拢聚合、专门立法等阶段。目前，在公益诉讼专门立法较为成熟的国家，如巴西先后制定出台民众诉讼法、公共民事诉讼法等一般性程序法，授权包括检察机关在内的法定机关和团体，可以在环境保护、消费者保护和文化遗产保护等领域提起民事公益诉讼。越南等国家在学习借鉴我国检察公益诉讼制度的基础上，也在推动本国公益诉讼专门立法工作，从侧面督促我国加快检察公益诉讼专门立法工作，集中展示中国特色社会主义治理优势和法治优势。

三、制定检察公益诉讼法需要重点明确的问题

推进检察公益诉讼专门立法工作已经达成广泛共识。以成文法形式制定检察公益诉讼制度规则，需要将一些经过实践检验、行之有效、相关各方基本认同的做法通过立法予以确认，包括但不限于以下几个重点问题。

（一）关于案件范围：建议采取“重点列举+概括兜底”的方式

关于检察公益诉讼案件范围如何规定，有两种方案：一是“概括授权”模式，即只对案件范围作原则性的概括归纳，不列明具体办案领域。二是“重点列举+概括兜底”模式，在明确检察公益诉讼重点办案领域的同时，作概括兜底规定，为未来的增补完善留下空间。

建议采取“重点列举+概括兜底”的模式，明确检察机关对生态环境和资源保护，食品药品安全，国有财产保护，国有土地使用权出让，未成年人保护，安全生产，个人信息保护，军人名誉、荣誉等合法权益保护，文物和文化遗产保护，公共卫生安全，生物安全，金融安全，大数据安全，网络安全，特殊群体合法权益保护等领域损害国家利益和社会公共利益的行为，可以提起公益诉讼。

选择该模式的理由为：检察公益诉讼对国家利益和社会公共利益的保护应分清主次，现阶段对公益受损严重、社会反映强烈的领域进行重点列举，能鼓励检察机关集中力量优先办理这些领域的案件。同时，考虑到社会发展及法律变迁，通过概括兜底的方式留下发展空间，方便后续立法、修法工作的开展。

（二）关于诉讼地位：建议定位为“公益诉讼人”

2015年至2017年试点期间，检察机关以“公益诉讼人”的身份提起公益诉讼。2020年，最高法、最高检《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》将检察机关的身份限定为“公益诉讼起诉人”和“上诉人”，等同于一般的民事诉讼和行政诉讼原告，带来了不少问题。对此，有三种改进方案：一是明确检察机关以“公诉人”身份提起公益诉讼；二是回归试点方案中“公益诉讼人”的身份定位；三是保持目前“公益诉讼起诉人”的身份不变。

建议将检察机关提起公益诉讼的身份定位为“公益诉讼人”，理由为：“公益诉讼人”符合检察机关法律监督机关的宪法定位，既能使诉讼身份区别于一般原告，又可凸显检察机关在公益诉讼中身兼起诉和诉讼监督多重职能的特点。与此相适应，建议明确检察机关采取抗诉方式启动公益诉讼二审程序。

（三）关于审判管辖：建议下放一审民事公益诉讼管辖权

一审民事公益诉讼由中级法院管辖的规定存在诸多问题，建议一审民事公益诉讼案件归基层法院管辖，或者按照案件性质和影响、标的额大小重新确定管辖级别。理由为：一是与行政公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼级别管辖保持一致。二是遵循司法规律。从司法实践看，绝大部分民事公益诉讼案件公益损害程度较轻、社会影响不大、赔偿数额不高。中级法院案多人少矛盾突出，由其审理一审民事公益诉讼案件，加重了负担，又影响基层检察院的办案积极性，还与民事案件审判繁简分流的改革趋势和四级法院职能定位重塑的改革精神不相符。

（四）关于调查取证：建议充实检察机关调查取证权

法律仅对检察机关在公益诉讼中的调查取证权进行了原则性规定，但未明确规定具体内容和保障措施。建议明确规定检察机关在办理公益诉讼案件时行使调查取证权的内容、程序和保障措施。一是可以查阅、调取、复制材料；询问有关人员；向有关单位和个人收集证据；采取专业咨询、委托鉴定、勘验现场等方式调查收集证据。二是当情况紧急，不立即采取措施将使国家利益和社会公共利益受到难以弥补的侵害时，检察机关可以采取查封、扣押、冻结财产等措施。三是明确行政机关、相关组织和个人的配合义务。对于不配合、阻挠检察机关调查取证工作的，可参照民事诉讼法相关规定，授权检察机关有权对妨碍司法秩序的行为人采取训诫、罚款等间接强制措施，以保障调查取证工作的顺利开展。

上述建议的理由为：一是赋予检察机关有限的调查取证权是确保行政公益诉讼相关工作有效推进的必要前提和保障。检察机关办理公益诉讼案件，需要通过调查发现案件线索，收集相关证据。实践中，由于检察机关调查取证的范围、方式、手段、保障措施不明确，无法满足正常办案需要，迫切需要立法解决这一问题。二是明确检察机关享有调查取证权是完善取证程序、确保取证合法性的有效保障。为规范检察机关的调查取证行为，确保证据的正当性与合法性，应当对其调查取证权作出更加明确具体的规定。

（五）关于诉前程序：建议明确行政机关对检察建议的回复义务、缩短民事公益诉讼公告时限

实践中，行政公益诉讼诉前检察建议的刚性不足，行政机关敷衍回复、虚假回复的情况时有发生；民事公益诉讼公告时间30天过长，公告后适格主体提出诉讼的情况较少且保护效果有限；刑事附带民事公益诉讼的公告多流于形式，与刑事案件效率要求相矛盾，给办案带来诸多困扰。因此，建议在行政公益诉讼中明确行政机关对检察建议的回复义务并予以细化，行政机关回复检察建议时应列明履职情况及受损国家利益或社会公共利益恢复情况；同时，对民事公益诉讼诉前程序进行优化，缩短民事公益诉讼公告期为10天，取消刑事附带民事公益诉讼公告程序。

上述建议的理由为：多年来的检察公益诉讼实践证明，检察机关已成为公益诉讼的主力军，公告后其他适格主体提起诉讼的情形较少，检察机关和其他主体同是公益维护者，不应存在顺位问题，以更好实现公益保护的效率和效果。基于此，立法可先缩短民事公益诉讼的公告期，并取消刑事附带民事公益诉讼的公告程序。待未来条件成熟后，可以推动民事公益诉讼及刑事附带民事公益诉讼均取消公告程序。

（六）关于起诉期限：建议行政公益诉讼的起诉期限为6个月、民事公益诉讼的起诉期限为1年

检察机关提起民事公益诉讼或行政公益诉讼应当有期限限制。目前，有两种方案可供选择：一是明确检察机关提起民事、行政公益诉讼时，应严格适用民法典、行政诉讼法关于诉讼时效期间的规定。二是检察机关提起公益诉讼不再采用诉讼时效的相关规定，而是明确检察机关向法院提起行政公益诉讼的，应当自检察建议回复期满或整改期届满之日起6个月内提出，且不受最长起诉期限的限制。检察机关向法院提起民事公益诉讼的，自知道国家利益或者社会公共利益受到侵害之日起1年内提出，但自国家利益或者社会公共利益受到侵害之日起超过20年的，法院不予保护。

建议采用第二种方案，理由为：检察机关并非被侵权人和行政相对人，自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起3年内，或应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月提出，不符合办案实际。而且，检察机关提起公益诉讼是其法律监督职责所在，也不应适用时效中止、中断、延长的规定。

（七）关于惩罚性赔偿：建议明确适用惩罚性赔偿

法律关于公益诉讼适用惩罚性赔偿并无统一规定，各地做法不一，严重影响相关工作的有序开展。建议明确生态环境和资源保护、食品药品安全、知识产权等领域的民事公益诉讼可以适用惩罚性赔偿。赔偿倍数一般不超过人身损害赔偿金、财产损失数额的3倍。具体考量因素应当包括侵权人主观过错程度、违法次数和持续时间、受害人数、损害类型、经营状况、获利情况、财产状况、行政处罚和刑事处罚等。同一违法事实适用过刑事罚金、行政罚款的，行政罚款和刑事罚金可以折抵惩罚性赔偿金。

上述建议的理由为：一是司法实践中存在大量适用惩罚性赔偿的案例，特别在食品药品安全领域已经比较普遍，但做法不一，亟须规范。二是对如何适用惩罚性赔偿已有共识。最高法《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》和最高法、最高检会同农业农村部、中国消费者协会等部门形成的《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》，对环境民事公益诉讼、食品安全民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的考量因素及倍数已有相对具体的规定。

（八）关于损害赔偿金的管理使用：建议明确用于受损公益的修复

法律对检察公益诉讼中法院判决支持的损害赔偿金及惩罚性赔偿金如何管理使用缺乏明确规定。建议建立统一的公益诉讼损害赔偿专项基金或资金，损害赔偿金及惩罚性赔偿金均应纳入。该专项基金或资金应由相关行政主管机关管理使用并授权其另行制定实施细则。

上述建议的理由为：一是损害赔偿金的管理使用非常重要，关系公益保护目的能否实现，应当在立法中作出统一规定。二是各地做法不一，影响司法实践的规范有序开展。除部分案件损害赔偿金直接用于受损公益修复外，大部分资金都上缴了国库，未充分用于受损公益的及时修复，资金使用率较低，影响公益保护目的实现。

（九）关于诉讼竞合：建议不影响被侵权人提起私益诉讼

侵害公共利益的行为往往同时侵害私人利益，出现公益诉讼与私益诉讼的竞合问题。建议法律规定检察机关提起民事公益诉讼后，同一侵权行为同时侵害私人利益的，被侵权人仍然可以依据民事诉讼相关条款提起民事诉讼。理由为：一是实践中竞合情形大量存在，需要立法回应解决。二是环境和消费民事公益诉讼领域的竞合问题已有相关规定。最高法在相关司法解释中已明确解决思路，即检察机关提起环境民事公益诉讼和消费民事公益诉讼的，不影响因同一侵权行为受到侵害的公民等主体依据民事诉讼法相关规定提起诉讼。三是公益诉讼的保护效果不能替代公民、法人和其他组织因被诉行为受到的直接损失。检察机关提起公益诉讼以及法院受理公益诉讼的效力不应及于直接受害人，不对其诉权及处分权产生限制，不产生取代和排除私益诉讼的效力。

本文系2021年度最高人民检察院检察理论研究重点课题《公益诉讼专门立法研究》（GJ2021B17）的阶段性成果。

课题主持人：段文龙，河南省人民检察院党组书记、检察长。课题组成员：田凯，河南省人民检察院副检察长；邱景辉，最高人民检察院第八检察厅副厅长；张嘉军，郑州大学法学院教授；杨金琨，河南省人民检察院第四检察部副主任；李胤，河南省人民检察院第八检察部干部；李永超，郑州大学法学院副教授；崔玮，郑州大学法学院讲师。

（注释及全文见《人民检察》2023年第8期）