解读案例：昆明军事检察院与贵州检察机关提起全国首例军事设施保护领域行政公益诉讼，以“诉”的确认维护国防利益

解读专家：华东政法大学教授、博士生导师，上海公益诉讼研究中心执行主任练育强

2023年10月26日，由昆明军事检察院与贵州省贵阳市花溪区检察院联合办理的一起军用机场净空保护行政公益诉讼案在贵州省清镇市法院公开开庭审理并当庭宣判，这是全国首例通过检察机关提起行政公益诉讼，法院审判的方式保护军事设施安全，有力维护国防和军事利益的案件。该案的规范意义体现在以下三个方面：

首先，拓宽涉军行政公益诉讼的受案范围。一方面，该案创新了行政公益诉讼受案范围的拓展路径。现行行政公益诉讼的受案范围采取的是“4+N”模式，当前除了行政诉讼法第25条第4款规定的4种案件类型外，“N”已有十部法律予以规定。其中2018年英雄烈士保护法和2021年军人地位和权益保障法明确，就侵害“英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为”以及“军人荣誉、名誉和其他相关合法权益的行为”，检察机关可以提起公益诉讼予以保护。与这两部法律明确规定检察机关可以针对侵害英雄烈士以及军人合法权益提起公益诉讼不同的是，本案涉及到的是“军用机场净空环境”——即军用设施的保护问题，缺乏明确法律依据。对此，法院运用文义解释和目的解释方法，将环境保护法第2条所称的“环境”，扩张解释包括自然环境与人文环境，而军用设施便属于人文环境的范畴。破坏军用设施，将损害国防军事利益，而国防军事利益是国家利益的重要组成部分。至此，区别于军人和英雄烈士合法权益的国防军事利益经解释同样被纳入行政公益诉讼的保护范畴，相关行政部门应当履行保护职责。

另一方面，为预防性行政公益诉讼提供了实践经验。本案中，公益诉讼起诉人提交了鸽子撞击军机照片、中国科学院生态环境研究中心鸟击残留物鉴定报告等证据，但显然这些证据难以论证军机受到侵害的物理事实与被告某镇政府不作为之间的因果关系。因此，本案立足于“鸽群频繁侵入机场净空保护区域，存在对军用机场飞行安全造成严重安全隐患的风险，扰乱了部队战备训练秩序”，存在着重大公共安全的风险，发挥着检察公益诉讼的预防功能，尤其是针对国防军事利益更应高度重视预防功能的发挥。

其次，开创军地检察机关协作办案新机制。2022年，中央军委政法委员会印发《关于军事检察机关开展公益诉讼工作的通知》，要求军事检察机关认真履职尽责，推动检察公益诉讼更好服务国防和军队建设。本案是我国首例军事设施保护领域行政公益诉讼起诉案，是对中央军委政法委通知要求的具体实践。本案中涉及到的军事检察机关是昆明军事检察院，地方则涉及到贵州省检察院、贵阳市花溪区检察院。根据人民检察院组织法的规定，人民检察院分为最高人民检察院、地方各级人民检察院、军事检察院等专门人民检察院。因此，虽然同属于最高检领导，但是地方各级检察院和军事检察院分属两个不同的体系，本案很好地探索了军地检察机关协作办案的新机制。具体分为这样几个步骤：第一步，根据军地检察协作协议，昆明军事检察院将该线索移送贵州省检察院，按照管辖规定，该线索交办至贵阳市花溪区检察院；第二步，花溪区检察院正式立案调查，并成立军地检察机关办案组；第三步，开展调查，联合召开听证会，送达检察建议；第四步，后续跟进监督，发现某镇政府辖区鸽子饲养和放飞的情形仍旧普遍存在；第五步，花溪区检察院提起行政公益诉讼。在这一过程中，军地检察机关立足于各自的职责范围，有分工、有合作，对于国防利益这一重大国家利益的维护共同发挥着作用，并且这一机制可复制、可推广。

最后，探索认定行政机关“不依法履行职责”新实践。这里涉及到两个方面，一方面是本案中涉及到多个行政职能部门和乡镇政府。听证会后，昆明军事检察院、花溪区检察院当场向相关行政职能部门和4个乡镇（街道）送达检察建议，建议依法整治该军用机场净空范围内鸽群饲养和放飞行为，消除安全隐患。因为在跟进监督中发现只有某镇政府辖区鸽子饲养和放飞的情形仍旧普遍存在，因此，只针对该镇政府提起行政公益诉讼。另一方面，本案中被告并不是完全没有履行职责，办案要解决能否认定为“不依法履职”的问题。最高检第十三批指导性案例“检例第49号”对行政诉讼法第25条规定的“不依法履职”的判断和认定具有指导意义，对于行政机关虽然采取了部分行政监管或者处罚措施，但未依法全面运用或者穷尽行政监管手段制止违法行为，国家利益或者社会公共利益受侵害状态没有得到有效纠正的，应认定行政机关不依法全面履职。本案通过诉讼对这一标准作了进一步探索和实践，一是对于仍然存在的侵害国防利益的安全隐患，行政机关需要承担的预防性职责也属于依法履职的范畴；二是“效果评价优先”，行政公益诉讼作为推动国家治理现代化的司法路径，应以取得治理效果作为首要目标，评判行政机关是否“不依法履职”，需要将维护国家利益和公共利益的成效作为主要履职评价标准，不能仅限于“应作（为）”，而是更加强调“应作（为）到位”。