在证券市场发展运行过程中，虚假陈述、内幕交易、操纵市场等证券违法行为不仅损害投资者合法权益，也侵害证券市场管理秩序，具有损害私权与公益的双重危害。为维护公开、公平、公正的资本市场秩序，保护投资者合法权益，最高人民法院于2019年6月21日正式发布并实施的《关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》提出，研究探索建立证券民事、行政公益诉讼制度。上海高院、上海金融法院、深圳中院等先后出台《上海市高级人民法院关于服务保障设立科创板并试点注册制的若干意见》《上海金融法院关于服务保障设立科创板并试点注册制改革的实施意见》《深圳市中级人民法院关于服务保障设立科创板并试点注册制改革的实施意见》等制度规范，提出要构建证券公益诉讼机制。2019年7月，上海市人民检察院专门到中证中小投资者服务中心（以下简称“投服中心”）进行调研，明确提出要探索证券公益诉讼的实践方案。但由于理论上对证券公益诉讼与证券支持起诉的关系、证券公益诉讼与证券执法行为的功能划分，以及证券公益诉讼的具体类型等问题尚存在认识分歧，使得证券公益诉讼至今仍处于探索阶段。鉴于此，有必要对证券公益诉讼的性质、功能与类型等进行探析。
证券公益诉讼与证券支持起诉存在本质区别
根据《中华人民共和国证券法》第九十四条第二款的规定，投资者保护机构对损害投资者利益的行为，可以依法支持投资者向人民法院提起诉讼。对此，有观点认为，证券法的该条内容是我国的证券公益诉讼条款，并据此认为投服中心所开展各类支持投资者诉讼的活动属于证券公益诉讼。然而，证券支持起诉与证券公益诉讼存在本质区别，证券支持起诉的制度规定与司法实践并不属于证券公益诉讼的范畴。
首先，证券支持起诉在公益维护上具有间接性。根据民事诉讼法、证券法及相关司法解释，在证券支持起诉中，投资者保护机构等主体不具备直接利害关系人身份，其仅能以当事人的维权意愿为基础，为诉讼主体提供经费支持、协助收集证据，以及开展法律服务等，而无法直接以当事人的身份提起诉讼，维护证券公共利益。
其次，证券支持起诉的诉讼请求侧重于赔偿。虚假陈述等证券侵权行为不仅对当下的投资者造成权益损失，也对证券市场运行秩序和投资者信心造成不良影响，对此类行为不能仅限定于当下的治理，还要注重此后这类行为的预防。然而，投服中心在提起证券支持起诉时，往往将诉讼请求限定为财产性赔偿和确认相关主体行为违法或无效，而较少提出“惩罚性赔偿”或“预防性诉求”等有助于惩戒和预防类似侵权行为的请求，这难以实现对证券违法行为的长效治理。
最后，证券支持诉讼的适用范围相对有限。当前，我国法律仅赋予当事人对“证券虚假陈述”等特定类型证券侵权行为提起诉讼的权利，而对操纵市场、内幕交易等行为是否具有“可诉性”未作明确规定。与之相较，在公益诉讼范围逐步拓展背景下，检察机关等公益主体可不拘泥于“证券虚假陈述”等证券私益诉讼范围的限制，最大限度地将损害证券公共利益的各类行为纳入证券公益诉讼的范畴之中。
证券行政执法行为不能替代证券公益诉讼
针对证券市场上的虚假陈述、操纵市场、内部交易等违法现象，我国通过修改证券法等法律制度，不断完善证券监管措施，加大行政处罚力度。证券行政执法制度的完善，客观上有助于证券市场运行环境的净化，但证券行政执法无法实现对证券公共利益的全面保护，原因在于：
首先，证券行政执法侧重事后惩戒而非事前预防。根据《中华人民共和国证券法》《证券期货违法行为行政处罚办法》等规定，证券监管部门在市场运行过程中享有广泛的执法权力。然而，这些权力行使的基本形式通常是对违法市场主体进行权利限制或者财产处罚，而难以在市场主体违法前进行有效预防。因此，尽管证券监管部门在许多案件中曾多次开出巨额罚单，但由于证券违法行为后果具有“外部性”，证券监管部门对证券违法者的事后惩戒难以在短期内修复受损的证券市场秩序，以及恢复潜在的投资者信心，证券行政执法效果有其局限性。
其次，非理性的证券监管行为亦需要证券公益诉讼予以规制。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，对于行政机关不作为或者乱作为导致公共利益受损的行政违法行为，检察机关有权通过提起诉前检察建议、发起诉讼等方式要求行政机关依法履职。近年来，我国证券监管部门遵循“包容审慎监管”策略，通过采取包容创新、审慎理性的监管策略，不断优化市场监管方式，努力实现打击市场违法行为和保障市场创新活力的协调发展。不过，由于证券法中对证券监管部门赋予较多的监管权力而设置较少的监管责任，证券监管实践中易产生过度监管、随意监管等非包容审慎监管问题。因此，我国在强化证券部门监管权力的同时，还需要以证券行政公益诉讼的形式，预防因证券监管部门非理性监管造成的证券公共利益受损。
证券公益诉讼应涵盖民事与行政两种类型
尽管《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》已经明确我国公益诉讼制度包括“民事”与“行政”两种类型，但在理论和立法上依然存在将证券公益诉讼与某类证券公益诉讼简单等同的现象，具体有两种表现：
其一，法律制度有关证券公益诉讼类型的表述存在差异。当前，我国已出台的法律文件中对证券公益诉讼的界定存在或民事、或行政、或同时涵盖民事与行政等不同类型的表述。例如，2019年最高人民法院发布的《关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》第13条提出，研究探索建立证券民事、行政公益诉讼制度；《上海市高级人民法院关于服务保障设立科创板并试点注册制的若干意见》第17条提出，探索建立证券公益诉讼制度；而《上海金融法院关于服务保障设立科创板并试点注册制改革的实施意见》第6条则将“探索建立证券公益诉讼制度”限定为“损害投资者合法权益的证券欺诈民事侵权行为”；《深圳市中级人民法院关于依法化解群体性证券侵权民事纠纷的程序指引（试行）》第十三条仅提出“研究探索证券民事公益诉讼制度”。
其二，学界对证券公益诉讼性质的界定存在分歧。当前，学界对于证券公益诉讼性质的界定存在两种观点：一种观点将证券公益诉讼作民事与行政区分，并阐述两类诉讼的功能差异；另一种观点将证券公益诉讼与证券民事公益诉讼直接等同。事实上，由于市场主体违法参与和证券监管部门违法履职均有可能损害证券公益，单一的民事或行政证券公益诉讼都难以全面维护证券公共利益。因此，我国证券公益诉讼制度应充分考量现行公益诉讼制度的立法类型及导致证券公益损害的多重原因，分别设置民事与行政两种类型的证券公益诉讼：当证券监管部门未审慎履职导致证券公益受损时，检察机关应依法启动证券行政公益诉讼，督促其依法履职维护证券市场秩序；当市场主体扰乱市场秩序、损害证券公益时，检察机关及其他相关公益性组织应依法启动证券民事公益诉讼。
（作者系西南大学法学院副院长、副教授，硕士研究生导师）
