一、“双碳”目标下我国碳排放管理面临的挑战及理念重塑

二、“双碳”目标下我国碳排放管理法律之不足

（一）我国碳排放管理既有立法、政策性规定及其倾向

（二）碳排放管理法律之缺陷

三、我国碳排放管理法治化的关键路径选择

（一）构建碳排放管理的法律框架

（二）健全碳排放管理体制

（三）改进低碳发展规划机制

（四）促进碳排放管理相关法律制度的耦合

（五）借鉴域外碳排放管理法的立法经验

结论

气候变化是人类面临的共同灾难，正在不断影响人类健康、社会经济发展、人口移徙、粮食安全及陆地和海洋生态系统。1992年，《联合国气候变化框架公约》指出要将温室气体浓度控制在稳定水平，并提出了重要的共同但有区别的责任原则。1997年《联合国气候变化框架公约》第3次缔约方大会通过《京都议定书》，规定了从2008年到2012年期间主要发达国家的具体减排任务。尽管如此，世界各国仍没有真正形成有关温室气体减排的刚性约束意见。2015年12月，178个国家在第21届联合国气候变化大会上共同签署了《巴黎协定》，该协定作为人类历史上第三次里程碑式的气候变化应对方案，提出了各国要自主决定、规划和定期报告的“国家自主贡献”模式，呼吁全世界立即采取行动减少温室气体排放，增强气候变化应对能力。中国作为《巴黎协定》的缔约方之一，始终在该框架下积极致力于减排行动。作为一个有责任、有担当的发展中大国和转型中大国，中国政府对推进低碳发展作出郑重承诺，并采取多种积极主动的举措寻求低碳发展的有效新途径。2020年9月，习近平在第75届联合国大会一般性辩论中指出，人类需要一场自我革命，加快形成绿色发展方式和生活方式，建设生态文明和美丽地球，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。2021年3月，习近平在中央财经委员会第9次会议上强调，实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要将其纳入生态文明建设整体布局。

“双碳”目标的提出要求相关法律与政策进一步向鼓励和推动能源开发利用低碳化乃至零碳化方向转型。我国目前碳排放管理法治的总体状况是，宏观层面缺乏完善的碳排放管理法律框架、协同的管理体制和科学的低碳发展规划，微观层面有关市场化碳排放的具体法律制度存在欠缺。因此，我国欲实现“双碳”的目标，就需要在宏观和微观两个层面系统构建碳排放管理的法治体系。

“双碳”目标的提出为我国碳排放管理带来诸多挑战，不仅意味着我国要大幅度降低二氧化碳排放浓度、改变二氧化碳排放强度是全球平均水平1.8倍的现状，而且要实现能源结构从石化能源向可再生能源转化，最大程度地提高中国能源的安全性与独立性。此外，还要推进中国东西部经济平衡发展，将中国经济发展格局从东部向可再生能源丰富的西部迁移。我国气候变化的法治化背景具有明显的特殊性，最突出地表现在理念方面。1992年《联合国气候变化框架公约》将中国的碳减排定义为自主自愿，自此之后中国国内的碳减排主要以倡导性、鼓励性的政策为主。但是近年来我国加大碳减排力度，开始从自主减排向强制性减排转变。“双碳”目标的提出，对我国碳排放提出了更高要求。为应对“双碳”目标下我国碳排放管理面临的现实挑战，理念转变迫在眉睫。

第一，全球气候变化危机下，人类命运共同体理念是“双碳”管理的基本理念。气候变化突出地表现为全球气候变暖、臭氧层破坏和酸雨的增多，其中全球气候变暖是人类社会正在面临并急需要解决的问题，因为其关系着人类未来生存环境的安全问题。世界气象组织（WMO）发布的2015-2019年全球气候状况最终报告证实，2015-2019年是有记录以来最热的五年。气候的公共属性决定了任何一个国家都不能独善其身，没有一个国家能够独自应对气候变暖危机。因而，我国要实现“双碳”目标，碳排放管理过程首先需要树立人类命运共同体的理念，在人类命运共同体的理念下推动全球环境治理规则的完善。

第二，生态文明法治是“双碳”目标实现的根本遵循。习近平生态文明法治理论为整体系统观作出了合理充分的政治诠释。在生态文明建设中，如何运用法治思维和法治方式已经成为一个时代命题。生态文明法治理应是中国应对全球气候变化、进行降碳减排的根本遵循，需要在良法的基础上，形成促进“双碳”目标实现的法律体系，辅之以最严格执法促进法律运行，并建立多元共治的社会治理体系以保障环境正义的实现。

第三，国家治理体系和治理能力现代化意味着协同治理成为碳排放管理的必然选择。“双碳”目标下中国经济高质量发展面临的挑战涉及碳排放规模、行业结构、能源结构等多方面，同时也反映出我国“双碳”目标的实现并非易事。“双碳”目标的实现，需要一场深刻的变革，以协调好国内治理与国际治理、经济发展与环境保护、短期利益与长远利益、局部利益与全局利益之间的关系，坚持协同治理的理念推动绿色低碳与生态优先发展。

碳排放管理不仅关乎我国生态文明建设成效，而且是中国实现碳达峰、碳中和目标的关键抓手。虽然我国高度重视气候变化的法治建设，但是从目前情况来看，碳排放管理对政策的依赖性明显，缺乏应对气候变化的专门立法，有关碳排放管理的法制体系还未建立，既有法律的位阶低且大部分不以降低碳排放为直接目标。

（一）我国碳排放管理既有立法、政策性规定及其倾向

1.我国碳排放管理既有立法及其倾向

我国碳排放管理尚未形成完整的法律体系。全国层面直接有关碳排放管理的规范仅有2020年12月生态环境部颁布的《碳排放权交易管理办法（试行）》。作为部门规章性质的法律规范，《碳排放权交易管理办法（试行）》是碳达峰、碳中和目标提出后第一部应对气候变化的立法，适用于全国碳排放权交易及相关活动，包括碳排放配额分配和清缴，碳排放权登记、交易、结算，温室气体排放报告与核查等活动，以及对前述活动的监督管理。《碳排放权交易管理办法（试行）》是我国目前唯一专门针对碳排放管理的全国性法律，虽然该办法规定的内容较为详细，但是涉及事项范围小、规制主体单一、法律位阶较低，从全国“双碳”目标的实现角度来看，其发挥的作用较为有限。2021年3月，生态环境部组织起草了《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》（以下简称《条例修改稿》）并公开征集意见。《条例修改稿》通过后将是生态环境部管理全国碳排放权市场的基本法律框架及准则。相对于《碳排放权交易管理办法（试行）》，《条例修改稿》进一步明确了碳交易管理要实行政府引导和市场调节相结合，遵循促进温室气体排放控制与经济发展阶段相适应、与其他相关政策目标相协调的原则，同时细化了碳排放配额持有主体享有购买、出售、抵押碳排放权的权利，市场参与者将充分探索其拥有的权利及其界限，更加明确了碳排放主体违反国务院生态环境主管部门制定的碳排放权交易规则进行交易所需要承担的法律责任，为司法、执法部门对碳交易违法违规进行查处提供了明确的法律依据。不过，尽管该条例可能很快会经国务院审议通过，但其毕竟只是针对有关碳排放权交易管理问题的规制性文件，并不涉及碳排放其他领域的问题，比如碳捕获、碳封存等内容。可见，只针对碳排放权交易问题进行立法，对“双碳”目标的实现仅是杯水车薪，并不能真正解决中国碳排放管理的所有相关法律问题。

与碳排放管理间接相关的法律和规范性文件主要包括《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》《环境保护法》《大气污染防治法》《清洁促进法》《煤炭法》《矿产资源法》以及有关碳排放管理的地方性法规等。这些法律法规对企事业单位环境污染责任承担、区域大气污染联防联治、清洁能源和原料的使用、能源高效开发利用等问题进行了规定，一定程度上有利于减少环境污染。但是这些法律法规的重心更多地倾向于损害与责任关系的认定、能源供给与能源需求的平衡以及新型产业结构的调整，没有基于温室气体控制为目标进行明确的、具体的制度设计，且法律法规之间没有形成协同效应，因而对“双碳”目标的实现作用极其有限。未来，国家有必要从“双碳”目标实现的层面建立具有统筹全局意义的专门性法律，并辅之以相对健全完善的配套法律制度。

2.我国碳排放管理政策性规定及倾向

在应对气候变化、促进低碳发展方面，我国表现出明显的政策先行特点，各类政策指向性明显、针对性突出、时效性显著。2006年，我国首部《气候变化国家评估报告》提出了中国应对气候变化的基本对策。2007年，国务院印发《中国应对气候变化国家方案》，这是中国历史上第一份应对气候变化的政策性文件，阐述了中国气候变化的现状和应对气候变化的努力，以及对若干问题的基本立场及国际合作的规划。2010年7月，国家发展改革委发布了《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》，统筹考虑各地方的工作基础和试点布局的代表性，推进控制碳排放控制的试点工作。针对碳排放管理的重点事项，生态环境部于2021年5月制定了《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权结算管理规则（试行）》，对碳排放权登记、交易、结算等环节的重点事项进行法治化管理。作为部门规范性文件，这些规则呈现出如下倾向：第一，较为明显的市场倾向性。比如，《碳排放权登记管理规则（试行）》规定了“以市场主导为主体、以行政监督为保障”的原则；《碳排放权交易管理规则（试行）》突出了建设“碳排放市场交易平台”的目标，并且规定了碳排放配额交易主体、价格风险管理、交易信息披露、交易争议解决方法等问题，启动了全国碳排放权交易市场，全国碳交易规则实现统一，突显了市场调节特色，体现出国家对市场交易主体救济途径选择权利的尊重。第二，政府宏观监督管理相对弱化。虽然《碳排放权结算管理规则（试行）》专设了“监督与风险管理”一章，提出注册登记机构建立结算风险准备金制度、完善的风险防范制度、碳排放权交易结算风险联防联控制度，但是制度总体较为原则，难以为执法部门提供明确的操作依据。第三，地方层面的管理难落实。由于在碳排放交易的实践运行过程中，重点排污企业多由工业和信息化部管理，各地生态环境保护部门无法有效获得企业排放的一手数据，不利于碳排放交易管理规则在地方层面的具体落实。

（二）碳排放管理法律之缺陷

1.法律框架缺位：未形成统领碳排放管理的综合性法律框架

“双碳”目标的提出，表明我国的气候变化治理已从国际履约更多地转向国内自我制度选择。2021年9月，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出，实现碳达峰、碳中和目标，首先要坚持全国统筹原则，在全国一盘棋的基础上强化顶层设计，发挥制度优势，健全法律法规。为推进碳达行动，《2030年前碳达峰行动方案》提出总体布局和协同推进，加强政策法律的协同性与系统性。这是当前时期我国实现“双碳”目标的总体行动指南。“双碳”目标的实现需要政策指导，更需要形成系统、稳定、完整的法律规制体系，因而，我国碳排放管理政策的法律化任务紧迫。然而，我国碳排放管理法律框架缺位、管理体制模糊、绿色发展规划滞后、具体制度补强不足，映射我国碳排放管理法治状况与“双碳”目标的实现存在很大的现实差距。

碳排放管理问题往往涉及大气环境保护、森林资源开发、经济发展结构调整等诸多内容，必须对现存的问题做出进一步的完善和弥补，因而碳排放管理的制度设计应充分体现系统性、整体性的特点。但我国在分散式单项立法模式下未形成统领碳排放管理的综合性法律框架，具体表现在主法缺位、分散立法以及政策依赖性强三方面。

第一，我国碳排放管理存在主法缺位的现象，形成的法律真空地带无法关照碳排放管理的全部范围。按照碳排放管理所涉及的具体对象来看，碳排放管理分为碳排放权交易、碳排放配额分配、碳资产管理、碳金融监管、碳普惠等方面，目前我国只有碳排放权交易方面的《碳排放权交易管理办法（试行）》，并且只是规章，而其他领域并无正式出台的专门性立法，许多领域的碳排放管理处于无法可依的状态。

第二，有关碳排放管理的条款散见于各类环境与自然资源法中，无法明确完整地体现“双碳”目标下低碳减排的重要内涵。每条法律规则的产生都源自一种目的，同样，每部法律的制定都应有其特定的立法目的和价值选择。我国与碳排放管理相关的污染防治、节约能源、清洁生产、环境保护、资源利用等领域相关的法律法规有《大气污染防治法》《环境保护法》《可再生能源法》《清洁生产促进法》《环境影响评价法》《环境保护税法》等。应当说，这些法律法规对于“五位一体”的布局、中国特色社会主义法律体系的丰富和完善，发挥了重要作用。然而，从精益求精的角度看，相关法律制度依然有较大的改进空间。既有的基于特定要素或特定领域产生的法律法规具有特定的立法目的和立法动机——或者出于环境保护和资源利用，或者出于促进生产和消除污染，但缺乏对“双碳”目标的统筹考虑。

第三，从碳排放管理政策和法律的分配来看，我国有关碳排放管理的政策较多，虽然政策具有法律所不具有的灵活性，但是其在稳定性和强制性方面存在明显不足。比如，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和《中国应对气候变化国家方案》等全国层面的政策性文件，没有明确的法律规则和具体的制度安排。全国人大常委会于2009年发布的《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》虽具有法律制定的形式特点，但其内容仅具有宣示性、倡导性而缺乏法律应有的明确、具体性。《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》是碳排放配额的分配及交易行为方面的部门规范文件，但行政命令性特点明显，且在地方层面难以落实。我国碳排放管理呈现出明显的政策依赖性，从长远来看，碳排放管理政策的法律化无疑是一个必须解决的问题。

2.管理体制分散：未形成有效的协同管理机制

政府在碳市场建设中处于主导地位，并通过对碳排放权的确定从而刺激微观个体对碳排放权的需求。“双碳”目标单靠市场方式难以实行，因而，无论是通过政策还是法律规制碳排放市场，都需要对政府管理部门的职责、权限进行有效设计。科学的碳排放管理体制对“双碳”目标的实现至关重要，但我国碳排放管理体制模糊，未形成有效的协同管理机制。第一，政策依赖情形下部门管理难以实现协同。碳排放涉及的领域广泛、管理主体众多，如生态环境部门、自然资源部门、工业信息化部门、林业部门等。然而，各部门在制定碳排放管理方案时往往出于对本部门考核目标和利益的考虑，忽视大气环境系统本身的整体性，不能真正从降碳减排的角度规划和统筹管理效果，导致了碳排放管理方案具有典型的部门色彩，制约了碳排放管理效率。第二，缺乏政府主导、全民参与的协调机制。“碳达峰”“碳中和”是中国政府向国际社会做出的应对气候变化的重大承诺，兑现该承诺需要全民参与，但是我国在碳排放管理方面缺乏有效的以政府为主导的协调机制。碳达峰、碳中和的实施主体被限定为企业，很大程度上忽略了政府的管理责任及政府自身对资源消耗的效率化管理，而且对公民循环利用资源、环保低碳的生活方式没有形成有效的引导和规制。碳排放管理过程中，政府宏观协调作用受限，专业化水平不足，工作推进缺乏系统性和高效性。

3.绿色规划滞后：低碳发展规划与现实需求不匹配

低碳发展规划是资源节约型、环境友好型社会发展的总体要求，对“双碳”目标下碳排放管理具有引领性作用。低碳发展规划需要以国家专业机构测算的碳排放总额为基础，以大气环境保护为中心并且与全国社会经济发展相协调。以此为参照，我们可以发现，我国低碳发展规划的制定与实施，存在以下明显不足：第一，低碳发展规划与行政管理之间不匹配。各地市的低碳发展规划存在规划标准不统一、规划衔接不顺畅等问题，具体表现为碳排放配额分配标准不一致、碳排放配额交易价格标准不统一、碳排放配额初始分配和履约衔接不畅、跨区域碳排放配额交易没有连贯性，从而导致行政区域边界碳排放纠纷频发。第二，低碳发展规划与产业结构之间出现矛盾时，往往是大气环境保护为经济发展让步。以福建省三明市为例，产业资源依赖与经济低碳转型的矛盾仍然对三明市低碳发展规划（2018-2022年）构成制约，产业资源型、低端化的问题较为严重，资源加工型产业占全市工业总量一半以上，工业品中75%以上属于中低端产品，对资源的依赖程度高，碳排放强度较低的高新产业和新兴产业占全市地区生产总值比重较低。第三，低碳发展规划实施过程中缺乏监督管理机制。碳排放地方性规划在碳排放管理过程中威慑力不足，政府、企业对规划执行不到位、落实不彻底，严重影响碳排放管理效果。县区级政府对低碳发展的现实性、影响的深远性、任务的紧迫性认识有待提高，部门间的认识程度不一致，多部门之间并没有形成监管合力。

4.制度补强不足：具体制度存在功能性缺失

在现行机制下，我国主要通过推行碳排放权交易的市场机制来实现碳减排，但碳排放权交易离不开法治的保障。由于立法的复杂性、相对滞后性，我国有关碳排放权交易市场机制的法律整体框架及具体制度发展较为缓慢。除了碳排放权市场交易制度不完善外，其他与碳排放权密切相关的环境影响评价制度、碳监测制度、信息公开制度等也存在诸多不足。

第一，碳排放交易制度不完善。

一般意义上的碳减排方式有两种，即以碳税征收为代表的行政命令机制和以碳排放交易为代表的市场模式。中国碳排放交易试点的确立以及对制定《碳排放权交易管理条例》的重视，表明我国碳减排方式选择的是市场交易模式。这一模式的主要问题在于：（1）碳排放交易一级市场规则不统一。碳排放一级市场中的碳排放许可作为碳排放交易的前置程序，对碳排放交易的开启甚至碳排放管理全过程都具有非常重要的作用。碳排放许可关注的是碳排放配额和经核准的减排量，从我国目前的情况来看，该环节存在分配过量、分配标准不统一和分配对象不统一等问题。分配标准不统一是指总量目标的设定和配额分配规则不统一，原因是碳排放交易试点初期有关企业的基础数据共享和监测以及企业本身的能力建设不足，致使各地区的配额分配方式既有无偿分配也有拍卖所得，分配方式混乱不利于碳排放有效管理。例如在试点交易期间，广东省实施无偿和有偿相结合的分配标准，而其他省份则坚持无偿标准。分配对象不统一是指应当纳入碳排放交易体系的企业和行业不统一，碳排放交易机制覆盖范围不同，使得配额分配与核准减排量的对象不一致。（2）碳排放交易二级市场法律规则明显不足。碳排放二级市场是碳排放交易的核心环节，有效的碳排放交易制度是我国“双碳”目标实现的关键。但现实情况是，市场主体存在碳配额垄断现象，碳市场流通性不足，碳排放交易价格缺乏监督机制，各地碳配额性质不同而导致认定程度不同、价格不稳定等现象较为突出。

第二，碳排放环境影响评价制度未更新。

碳排放管理环境影响评价制度已被我国法律明确规定为生态环境保护领域的一项重要法律制度，《环境影响评价法》是专门针对环境保护领域实施环境影响评价的法律。但是这种预防和消除不良影响仅是针对传统污染，没有涉及能源利用效率评价、能源替代可能性评价、气候影响评价等。另外，现有的环境影响评价涉及的预防和消除影响的措施仅停留在简单的技术层面，还没有延伸至可持续发展的层面。

第三，缺乏健全的碳监测法律制度。

实现“双碳”目标，推进全社会节能降碳，离不开运用综合技术手段获取温室气体排放强度、浓度、生态系统碳汇以及对生态系统影响碳汇状况及其变化趋势信息，对碳排放动态进行掌控和科学分析。从信息化管理角度来看，由于我国缺乏科学的碳监测管理平台，企业仍然依靠年度碳核查工作进行碳排放状态评估，而年度评估在及时性、时效性、准确性方面较差，政府不能有效管理企业的碳排放行为，相关部门无法有效掌握碳排放和分布动态。从协同监测机制来看，各部门之间没有形成协同执法惯性，监测管理行为衔接不畅，容易出现管理漏洞。监测漏洞容易导致地区之间碳价差额较大，不利于碳排放权交易制度的运行。

第四，碳排放信息公开不充分。

碳排放信息的全面有效公开有利于规避权力寻租、化解主体间信息不对称以及控制市场失灵等现象，然而我国碳排放信息公开制度不完善。比如，2019年《碳排放权交易管理暂行规定征求意见稿》中对信息公开仅作了原则性规定，只有2项需要公开的事项，无法对相关政府管理机构和市场交易主体发挥强制作用。再比如《大气污染防治法》规定企业事业单位和其他生产经营者应当按照国家有关规定和监测规范安装、使用大气污染物排放自动监测设备，并与生态环境主管部门的监控设备联网，保证依法公开排放信息，但是并没有明确规定地方性及全国性大气环境监测预警平台的管理主体和上报程序，使得相关主体的信息公开义务因缺乏强制性而流于形式。从目前的碳排放交易实践情况来看，存在各地区信息公开标准不统一、信息公开主体单一、公开范围相对较窄以及违反信息公开义务需要承担的责任不具体等诸多问题。

从体系化制度建构来看，法律框架支撑-管理体制保障-发展规划指引-具体制度补强-借鉴域外立法经验，应构成我国碳排放管理法治化的应然路径。

（一）构建碳排放管理的法律框架

法律是治国之利器，良法是善治之前提。制定专门性法律以规制碳排放行为、调整与碳排放管理相关的权利义务关系，是欧盟和美国进行碳排放管理的核心做法。我国构建碳排放管理法律框架，可以参考欧盟等地的立法经验，制定一部碳排放综合性法律。首先，以整体性理论为指导，对全国范围内碳排放配额的地域分配、行业分配、交易监管、结算等进行统一规定与指导。在此基础上，由各地方立法机关基于碳排放综合性法律和本地区生态环境特点和区域内的特殊问题进行地方性立法，构建“中央+地方”的碳排放立法模式。其次，针对目前有关碳排放管理的法律规制的对象仅为碳排放行为而造成的客体较为单一的现象，应该突破现有以特定碳排放行为为规制对象的格局，以整体论作为根本的立法遵循，以碳排放行为作为法律规制的核心，同时考虑碳补集、碳封存、碳汇等各个环节，形成一部碳排放管理综合法。

法律固有的滞后性导致政策成为现代社会治理不可或缺的环节，这就意味着政策和法律在法治的框架内时刻处于动态的关系，实践视角下政策与法律关系的核心就是政策的法律化。针对我国碳排放管理领域明显的政策依赖性倾向，应该加强政策的法律化，加快推进降碳减排立法协同，做好专项法律的制定和相关法律的衔接工作，解决碳排放管理相关内容分散在环境与自然资源保护法律中造成的目的不兼容问题。一是要加快《碳排放权交易管理条例》制定，明确碳排放总量控制、碳排放配额交易的法律地位和法律属性，规范碳排放权交易的主体、程序、监督、责任追究，并加强对与碳排放权交易相关的其他活动的控制与管理。二是要加快《能源法》的制定和颁布。碳排放管理本质上是能源结构调整、二氧化碳减排、大气污染防治等综合内容的管理，因此要借助《能源法》对减排措施和减排标准进行明确规定，规范能源发展市场。在碳排放相关法律的衔接方面，应该修订《环境保护法》《大气污染防治法》《环境影响评价法》《排污许可管理条例》《煤炭法》《可再生能源法》《节约能源法》等关联性法律法规，引导气候变化应对工作与生态保护、污染防治、自然资源保护等协同发展，强化绿色规划、信息协同，形成节能增效与降低排放相结合的气候变化应对机制。

（二）健全碳排放管理体制

碳排放管理体制的根本作用在于推进大气环境保护、资源开发与社会经济发展协调有序。完善碳排放管理体制需要注意三个层次的逻辑关系：树立大气环境整体观，以综合生态管理理念为指导；采用跨学科的管理手段对碳排放管理问题进行有效回应，建立综合碳排放管理系统；以碳排放管理为主线，统筹考虑碳排放各个领域的环境要素，强调碳排放与社会经济发展、社会文化繁荣的共生关系。鉴于目前我国碳排放管理存在的问题，建议从宏观与微观两个维度健全碳排放管理体制。

在宏观维度上，坚持以国家应对气候变化及节能减排工作领导小组为统领，在此前提下探索建立由决策层、执行层、咨询委员会组成的碳排放管理体制架构：第一，在省级生态环境管理部门内部建立省级碳排放综合管理机构，形成省级碳排放管理的“决策层”，由其负责本地区碳排放法律法规的落实、管理活动方针政策的制定及碳排放发展规划的确定，并对县（市）级碳排放配额分配及实行情况进行监督。第二，在目前地市级碳排放管理机构的基础上设置多个碳排放管理机构，形成碳排放管理核心“执行层”，由其负责碳排放规划的实施，对碳排放权交易行为进行监督，并对下级政府碳排放管理行为进行指导。第三，设立碳排放管理咨询委员会，由企业、公益组织代表组成，作为政府与公众之间关于碳排放权管理的沟通平台，征集公众对碳排放管理相关问题的意见，确保公众享有碳排放管理的知情权和参与权。

在微观维度上，探索建立会商和联动机制，推进综合执法，强化监督管理。会商和联动机制的根本在于充分调动各级管理主体、各类行业协同减排的积极性。政府应针对管理主体建立减排降碳知识技能培训机制，强化队伍建设，提升工作应对能力；在法律法规、标准指南、行政许可、能耗指标、设施监管方面进行综合执法检查，将碳排放管理效果纳入生态环境执法体系和监督考核体系。针对行业主体，立法可借鉴美国设立碳排放权二级金融市场的经验，以碳排放一体化管理技术为核心、以碳排放权交易市场化为手段，充分挖掘碳排放企业自主升级排放技术的潜力，促进碳排放管理效率最大化。

（三）改进低碳发展规划机制

低碳发展规划是实现碳达峰与碳中和目标的阶段性任务安排与方案，是有关政府、企业、环境公益组织以及公民个人共同推动低碳发展的宏观规划。科学的低碳发展规划应建立在责任明确、规划专业、监督严格的基础上，为维护大气环境与资源的永续利用提供保障。第一，低碳发展规划应该与能源结构转型的未来目标密切相关，在此前提下充分发挥环境行政管理主体的宏观规划权。第二，由生态环境部制定全国性低碳规划标准，包含统一的碳排放管理标准及碳排放配额分配标准，并进一步明确各级政府碳排放管理机构职责和协调机制，克服行政区划引起的碳排放管理冲突。第三，在碳排放综合规划制定过程中，充分参考本行政区域内国土空间规划、国民经济发展规划，协同有关部门进行解释，必要时组织专家论证，在规划制定阶段解决低碳发展与产业结构可能存在的冲突问题。第四，明确低碳规划的重要地位，有关部门应根据大气环境变化情况和社会经济发展情况及时对已有的规划进行修正，并按照计划在充分进行论证的基础上编制本地区企业低碳规划。

（四）促进碳排放管理相关法律制度的耦合

第一，完善碳排放权交易法律制度。

碳排放配额分配关系分配的主体、分配的方法、分配的对象，是碳排放交易首先需要解决的问题，而碳排放权交易是排放主体根据自身需求通过碳排放二级市场进行配额或信用的买卖。完善我国碳排放一级和二级市场规则对我国碳排放管理意义重大。（1）坚持分配“三统一”原则。借鉴欧盟碳配额集中分配机制，建议将我国碳排放配额的分配权统一由全国碳排放管理机构集中行使，全国碳排放配额统一实行免费分配标准，作为分配对象的部门和行业统一，以避免碳排放交易初期因地区和行业保护主义而影响交易效果。（2）坚持交易主体多元化规则。降低碳排放交易主体条件限制，在严格的合同审查的基础上吸纳社会组织、企业和个人以活跃交易市场，消除市场交易主体垄断的现象。（3）制定交易价格强制指导规则。美国和欧盟的经验表明，碳排放权交易市场能否切实引导低碳消费和投资，取决于碳价格是否稳定在合理水平。碳排放交易价格对交易过程影响深远，建议我国引入定价机制以确保合理的碳交易价格。

第二，完善气候变化环境影响评价制度。

环境影响评价制度在碳排放管理领域主要体现为气候变化环境影响评价制度。完善气候变化环境影响评价制度，一方面应该参照《环境影响评价法》将气候变化环境影响评价种类按照阶段不同划分为规划和项目两类，核心是对规划和建设项目实施后可能造成的气候变化影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻气候变化影响的方案或者计划。另一方面，针对我国《环境影响评价法》所针对项目与“双碳”目标实现还有差距的现状，应该增加对碳排放浓度、时间、空间等内容的评价，且所提出的应对措施和方法需要强化碳减排目标，提高低碳类规划和建设项目的通过比重。

第三，健全碳排放监测法律制度。

大气环境监测制度是实现碳排放全方位管理的重要基础，通过建立大气环境监测机制，有利于碳排放管理机构及相关部门准确了解碳排放总量，及时应对突发事件，提升碳排放管理的效率。碳排放过程监测机制的关键在于政府监督与企业减排责任设定相结合，发挥双向约束作用。完善我国碳排放监测制度需要关注如下几个问题：首先，推广建立碳排放管理系统“碳测”平台，通过运用互联网大数据技术，实现对企业碳排放的科学评估和碳流足迹的追踪，实时对全域碳排放监测和分析，对企业碳排放进行动态精准评估。其次，地方性法规应明确政府管理部门碳监测管理责任及企业碳监测责任相关内容，健全突发事件上报与调查程序。最后，监督部门及时对碳排放管理机构及相关部门碳排放执法情况进行监督，同时加强有关政府部门之间的沟通协调，依照“谁监管，谁负责”的原则，严格落实法律责任。

第四，完善碳排放信息公开制度。

基于我国碳排放管理信息公开制度不完善的的现状，未来的制度可在两方面改进。一方面，抓住《碳排放权交易管理条例》制定的契机，增加有关信息公开的强制性规定条款。另一方面，从多维度视角建立碳排放信息管理平台，为信息公开提供技术支撑。全国层面上的碳排放信息管理平台，应以全国特定规模以上企业碳排放监测电子数据共享为基础，将碳排放管理相关信息数据进行整合，方便相关主体查阅和监管。省际碳排放信息管理平台，应集中推广多省协作共享碳排放管理经验，克服省际碳排放执法困难，同时根据相邻地区大气污染物变化情况有效预防突发事件，增强突发事件应对能力。省级碳排放信息管理平台的开发，应确保基础信息的广泛收集、持续推进信息整合并及时向相关公众共享碳排放管理信息，强化多元主体参与，充分吸收社会资本投入，优化碳排放管理效果。

（五）借鉴域外碳排放管理法的立法经验

第二次工业革命以来，人类经济活动使大量碳元素通过工业燃烧从化石能源中释放到大气中，以二氧化碳为主要含量的温室气体不断增多，导致地球碳循环失衡，气候变化问题日趋严重，极端天气、自然灾害频繁出现。减少温室气体排放以减缓全球变暖进程已成为国际社会及各国制定气候政策和处理气候变化国际事务的出发点。目前，全球已有上百个国家和集团针对气候变化作了碳达峰、碳中和的承诺并设定了目标，许多国家或地区以立法、政策等形式构建了“双碳”目标实现的具体策略。一些发达国家已基本实现了碳达峰，形成了较为完善的碳排放管理法律体系，其法律理论与实践经验值得借鉴。

1.欧盟碳排放管理法律实践及启示

欧盟重视应对气候变化和推进绿色发展，不仅积极寻求国际合作，加入《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》和《巴黎协定》，而且其有关低碳减排政策法律的发展一直走在世界前列。2019年12月，欧盟委员会发布的《欧洲绿色协定》（EGD）聚焦减缓气候变化和发展可再生能源两大领域，成为欧盟应对气候变化、调整能源结构、促进产业转型和可持续发展的统领性文件。2020年，欧盟委员会提出《欧洲可持续投资计划》，作为EGD的主要投资促进工具，为应对气候变化广泛吸引公私投资。2020年3月，欧盟委员会公布了作为EGD法律支撑框架的《欧洲气候法》，将欧盟2030年减排50%-55%及2050年实现净排放“清零”的减排目标以法律形式予以固定，赋予减排目标的强制性、约束性和不可逆性。2020年9月，欧盟对《2030气候与能源政策框架》进行了更新，旨在促进欧盟对《巴黎协定》的遵守而要求各成员国制定与气候规划协调一致的长期战略。

在碳排放管理方面，欧盟探索出国际上较为成熟和先进的碳排放管理方法，主要标志是其制定了完善的碳排放管理法律体系，内容丰富，制度衔接程度高。其中最值得关注的是欧盟2003/87/EC号指令、2004/101/EC号指令及2008/101/EC号指令，该三项指令在欧盟碳排放管理规制方面发挥了基础性作用。在此框架内，欧盟各成员国可根据本国碳排放情况及污染企业分布情况自行制定与上述三部指令相配套的实施细则。除此之外，各成员国还联合制定碳排放总量报告计划、分配计划，并由欧盟进行监督实施。在欧盟长期碳排放管理法治实践中，形成了下列较为典型的法治化模式：

第一，碳排放配额实行集中分配与自行分配相结合。

应对气候变化是碳排放权分配提出的最直接和最根本的原因，限制碳排放、公平分配碳排放权成为碳排放管理的客观需要。在碳排放管理实践中，欧盟曾出现地方利益保护主义问题。2005年至2012年间，欧盟碳排放配额分配采用的是分散决策模式，即由各成员国依据欧盟排放交易指令的相关规定制定国家分配计划，然而各成员国往往基于地方保护主义增加本国优势产业碳排放配额，牺牲大气环境以促进本国经济发展。针对此类问题，欧盟委员会与很多成员国产生了激烈的冲突。为走出困境，自2013年开始，碳排放配额分配权限由各成员国收归欧盟管理委员会，但是为适应各国不同的经济、环境、文化情况，各成员国仍保有一定的碳排放配额自行分配权。

第二，以综合法律体系为基础的碳排放价格保障机制。

碳排放权交易制度实施初期，欧盟给各成员国及其企业免费或低价发放了过多碳排放配额，但在市场运行过程中却缺乏行政调控措施，导致碳排放权交易价格在一段时间内暴跌，严重影响了碳排放交易市场的秩序。为应对交易市场危机，欧盟采取了如下积极行动：一是建立了碳排放权交易价格调整法律体系，以综合法律制度为指导，构建欧盟整体碳排放权交易价格管理机制。二是要求各成员国根据本国碳排放情况修改本国碳排放法规，如德国就曾多次对《温室气体排放交易法》《排放分配条例》以及《基于项目机制的德国条例》进行修改。三是通过制定碳底价机制与市场稳定储备机制，以及欧盟各国采取延迟发放配额的措施，控制碳排放权交易价格。

欧盟碳排放权管理法律、实施机制及其应对市场危机的方案对我国碳排放管理具有很好的启示：一是重视碳排放管理体制改革与创新，及时对分配模式进行改革，在加强碳排放配额分配权统一管理的基础上为各地留有一定的自主分配权，以形成完善的碳排放配额分配机制。二是突出碳排放综合法律体系的构建。针对碳排放权市场价格不稳定的问题，碳排放管理部门可在原有法律的基础上，以综合性法律体系为指导健全碳排放权管理法律体系、碳底价机制和市场稳定储备机制，合理管控碳交易市场价格。三是高位阶法律全过程保障碳交易管理秩序。欧盟碳排放权交易机制从构建到运行，均有层级较高且系统化、可操作性强的法律规范提供保障，这是欧盟碳交易机制得以顺利运行的关键因素。

2.美国碳排放管理法律实践及启示

美国作为全球温室气体排放大国，对于减缓和应对气候变化始终负有不可推卸的特殊责任。美国是最早实行排放管理的国家，1992年美国曾是《联合国气候变化框架公约》制定的重要推动者，但之后其政策却出现多次反复。美国拒绝批准《京都议定书》、宣布退出《巴黎协定》，其消极应对气候变化给全球气候治理造成了明显制约。当然，在一定意义上来说，也正是因为美国国家层面上气候政策的不确定性，才使得美国形成了以州政府为主体的次国家行为体采取气候行动和参与全球气候治理的格局；不过美国联邦政府虽然未积极参与全球气候治理，但是却掌握甚至引领着全球气候治理的相关理念、技术和机制的发展。

以州政府为主导的美国气候治理模式，形成了由区域温室气体减排行动（Regional Greenhouse Initiative，RGGI）和区域性碳排放管理体系组成的美国碳排放管理法律体系。RGGI最初是由美国东北部10个州达成的区域温室气体倡议，是美国首个强制性碳排放权管理体系，设置了碳排放配额的初始分配模式，在电力部门实施碳排放的总量控制和交易。在RGGI碳排放配额分配模式下，超过90%的配额通过拍卖的方式分配到各能源企业，而拍卖所得主要用于化石能源使用效率的提升及碳收集、碳封存技术的发展。目前，RGGI已经实施了两个阶段并对体系目标进行了更为严格的设置，即2021-2030年的排放上限将比2020年减少30%。区域性碳排放管理体系是美国各州政府根据本地区环境保护和资源利用情况针对碳排放管理制定的气候应对政策和法律，并在电力、建筑、交通和工业等多个行业内分段设置减排目标，按期完成减排任务的体系。例如，美国加利福尼亚州碳排放管理体系规定了2013—2014年、2015—2017年、2018—2020年三个履约期，分别针对发电行业、天然气销售行业等多个行业进行碳排放管理，有效遏制了州内碳排放量不断增加的趋势；区域性碳排放管理体系还包含各州之间的实践复制机制，虽然美国各州是根据各自的情况制定气候计划和配套设施，但是各州之间注重协商和沟通，通过分析差异性以达到复制成功实践的效果。比如加利福尼亚州的车辆排放和尾气污染法规因比联邦的标准更为严格而被其他13州所复制，内布拉斯加州于2000年制定的碳封条处理立法也被其他州借鉴。

在碳排放权法律实践中，美国的做法包括：一是地方的气候政策与法律创新对国家法律形成补位，进而形成了自下而上的管理模式。美国联邦与州政府政策法律之间存在不少分歧，长期以来气候变化政策法律的制定及行动方案明显依赖于州政府的推动。二是建立完善的碳排放管理法律体系。美国通过区域合作备忘录和州法律法规等方式，建立了一套统一且完备的碳排放管理法律规则体系，并在此基础上建立了以拍卖与免费发放相结合的极具特色的碳排放配额分配机制。三是健全的碳排放过程监测机制。州政府强制要求控排企业安装污染物排放连续监测系统，为政府进行碳排放有效管理提供了技术保证。政府部门的监督责任与企业减排责任相结合，充分激发了企业自主减排的潜力。四是创新碳排放权交易价格机制。美国州政府设计了一整套碳排放权市场价格稳定机制，通过对初始碳排放配额总量、拍卖配额供给量与免费配额发放量进行调整，稳定了碳排放配额的市场价格。在稳定碳排放配额拍卖一级市场价格的基础上，美国联邦政府进一步建立了碳排放配额现货交易和金融衍生品等二级市场，并明确了参与主体、交易规则、每日价格浮动最大比例等要素。上述做法值得关注和研究。

努力争取2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和是中国应对全球气候变化、赢得全球气候治理主动权的重要手段，也是中国加快推进生态文明建设、践行绿色发展理念的核心内容和要求。在全面推进依法治国的时代背景下，生态文明建设需要法治提供坚实的保障，碳达峰、碳中和目标的实现必须坚持法治道路。碳排放管理法治化体系的建立，是生态文明法治建设的重要组成部分，也是实现“双碳”目标的关键举措，需要完善的法律框架、科学的管理体制、合理的发展规划和高效的法律制度为支撑。

碳排放管理法治化不仅需要在宏观层面上构建完整的法律体系、管理体制和绿色发展规划，而且需要在具体制度的设计方面有的放矢、突出重点，而无论是哪个层面的法律变革，人类命运共同体、生态文明法治、环境协同治理都应成为“双碳”目标下碳排放管理法治化的核心理念。

构建完善的碳排放管理法律框架，需要进行碳排放领域专门立法、辅之以相关法律的制定和衔接，促进政策法律化。创新碳排放管理体制需要破解管理分散与主体单一的困局，在宏观维度和微观维度上构建以政府为主导的多主体管理模式。低碳发展规划是“双碳”目标实现的关键，事关降碳减排与经济发展的根本，有赖全国范围内“协调与合作”的碳排放规划落实机制的支撑。具体法律制度的配套对碳排放管理在关键环节上功能的发挥至关重要，如与市场化“双碳”实现机制密切关联的碳排放交易、环境影响评价、碳排放监测、信息公开法律制度的完善等，有助于助推降碳减排目标的实现。