摘要
环境保护督察制度是现阶段我国解决环境问题的重要手段，是在国家的总体环境
污染状况得不到有力管控、重大环境问题得不到有效解决,常规的科层制环境保护管理
无法有效应对日益严峻的环境污染态势的情况下产生的。
环境保护督察制度的本质是使地方党政部门积极履行环保职责，督促其依法行政、
落实环境保护责任、推动国家环保法律政策在全国范围内有效执行。随着环境保护方
面的违法案件频出，环境保护督察制度引起学术界的激烈讨论，研究运用行政监督理
论、源头治理理论、政策执行监督理论；采用了文献研究方法、案例分析法和实证研
究方法，从环境保护督察制度的相关理论问题入手，分析我国环境保护督察制度存在
的问题，希望能对我国的环境保护督察制度完善有所帮助。
对环境保护督察制度的相关理论问题分析认为：环境保护督察有两种，一种是以
强调执法主体是否严格执法，依法行政为中心的环境执法督察；一种是强调环境违法
案件查处的督察，前者符合环境保护源头治理理论，是环境保护督察制度的核心，后
者属于事后执法督察，是环境保护督察制度的一般内容；进一步认为我国环境保护督
察制度的中心应该是符合环境保护源头治理理论的事前督察，而不应该是现在的强调
环境违法案件查处的事后督察。
分析我国环境保护督察制度的现状，认为我国环境保护督察制度存在指导思想未
能充分体现环境保护督察强调源头治理和推动严格执法的特殊性、环境保护督察制度
体系有待完善、环境保护督察制度内容不够完善、督察制度的督察对象还需要明确等
问题。对我国环境保护督察制度存在问题进行原因分析，认为存在这些问题的成因在
于思想观念制约、国家环境保护督察制度发展滞后、社会处于转型期的影响。针对环
境保护督察制度的问题与成因，参考国外在督察制度方面的经验做法，进一步完善环
境保护督察制度的指导思想、完善环境保护督察制度体系、建立公众参与制度，建议
环境保护督察向环保执法审查制度方向发展，从而完善我国环境保护督察制度。
关键词：环境保护督察；行政监督；源头治理；环境保护源头督察
I 西北农林科技大学硕士学位论文
目 录
摘要........................................................................................................................................... I
Abstract.................................................................................................................................. II
第一章 导论.......................................................................................................................... 1
1.1 研究的背景................................................................................................................. 1
1.2 研究目的和意义........................................................................................................ 2
1.2.1 研究目的.......................................................................................................... 2
1.2.2 研究意义........................................................................................................... 2
1.3 国内外研究概况......................................................................................................... 3
1.3.1 国内研究概况................................................................................................... 3
1.3.2 国外的研究的概况........................................................................................... 5
1.3.3 国内外研究述评.............................................................................................. 5
1.4 研究的思路、研究方法............................................................................................. 6
1.4.1 研究思路........................................................................................................... 6
1.4.2 研究方法........................................................................................................... 6
1.5 研究的创新点............................................................................................................. 6
第二章 相关的概念及基础理论.......................................................................................... 8
2.1 相关概念..................................................................................................................... 8
2.1.1 行政监督........................................................................................................... 8
2.1.2 环境保护督察................................................................................................... 9
2.1.3 环境保护督察制度......................................................................................... 10
2.2 相关理论的研究....................................................................................................... 14
2.2.1 行政监督理论................................................................................................ 14
2.2.2 政策执行监督理论......................................................................................... 15
2.2.3 源头治理理论................................................................................................. 15
第三章 环境保护督察制度的现状和问题........................................................................ 17
3.1 环境保护督察制度的现状....................................................................................... 17
3.1.1 环境保护督察制度的产生与发展................................................................. 17
3.1.2 环境保护督察制度的现状............................................................................. 19
3.2 环境保护督察制度存在的问题............................................................................... 20
3.2.1 环境保护督察制度的指导思想未能体现环境保护督察的特殊性............. 20
3.2.2 环境保护督察制度体系结构有待完善......................................................... 22 西北农林科技大学硕士学位论文
3.2.3 环境保护督察制度内容不够完善................................................................. 23
3.2.4 督察对象不明确............................................................................................. 24
第四章 环境保护督察制度存在问题成因........................................................................ 26
4.1 思想观念制约........................................................................................................... 26
4.1.1 环境治理观念落后......................................................................................... 26
4.1.2 对源头治理与环境执法的关系认识不清..................................................... 27
4.1.3 对环境保护督察制度的特殊性认识不够..................................................... 27
4.2 国家环保督察制度发展滞后.................................................................................. 27
4.2.1 法治建设相对滞后......................................................................................... 27
4.2.2 环境保护督察制度处于起步阶段................................................................. 28
4.3 社会处于转型期....................................................................................................... 28
第五章 完善我国环境保护督察制度的对策.................................................................... 29
5.1 环境保护督察制度坚持源头治理的指导思想....................................................... 29
5.2 完善国家环境保护督察制度................................................................................... 30
5.2.1 做好党的督察制度和国家督察制度的衔接................................................. 30
5.2.2 督察的事项突出实现对环境问题的源头治理............................................. 31
5.2.3 建立公众参与环境保护督察制度................................................................. 31
5.2.4 促进环境保护督察制度的常态化................................................................. 32
5.3 建议环境保护督察向环保执法审查制度方向发展............................................... 32
5.3.1 督察重心前移................................................................................................. 32
5.3.2 建立环境行政决策权合法化的审查制度..................................................... 33
结语........................................................................................................................................ 35
参考文献................................................................................................................................ 36
致谢........................................................................................................................................ 40
个人简历................................................................................................................................ 41
II 第一章 导论
第一章 导论
1.1 研究的背景
伴随着经济社会快速地发展，环境问题频发，环境质量不断下降，对社会和公众
造成一系列负面影响。虽然国家采取了很多治理措施，但环境问题仍然层出不穷，我
国环境形势依然十分严峻。我国环境问题之所以长期得不到有效解决，最主要的原因
是环境保护法律政策执行上存在问题，主要表现为：环境行政执法过程中的有法不依、
执法不严问题严重。环境行政执法问题已经引起了国家和社会的高度重视，中央政府
规范环境行政行为的意愿逐渐增强。2015 年 7 月以来，我们国家先后出台了一系列法
律法规和重要文件，包括《环境保护督察方案(试行)》、《党政领导干部生态环境损
害责任追究办法(试行)》，《中央生态环境保护督察工作规定》等重要文件和党内法
规，进一步完善了我国环境保护督察制度。党的十八大在推进“五位一体”建设中对
生态文明建设做出了部署，我们国家在推进生态文明建设的过程中也做出了极大的努
力。环境保护督察制度作为推进生态文明建设工作中的一项重要创新，旨在通过督察
追责倒逼政府积极主动依法行政，落实其环境保护主体责任，保障环境保护法律政策
得到有效实施，实现对环境问题的源头治理。
2015 年 12 月 31 日，环境保护督察试点在河北展开，中央环境保护督察机制正式
启动，用两年时间，督察实现了对全国 31 个省（区、市）的全覆盖。第一轮环境保护
督察向地方移交了环境违法行政案件 312 件，因环境行政违法行为而被约谈的领导干
部 18448 人、被问责的领导干部 18199 人，通过环境保护督察追责倒逼督察对象依法
行政，主动履行环保职责，大幅提升了党政机关内部依法行政的环境执法理念和环境
保护责任意识，一批生态环境违法行为得到纠正，环境质量得到了很大的改善。环境
保护督察在治理环境方面确实卓有成效，不仅获得了中央政府的肯定，还获得了群众
的赞扬和地方的积极配合。为加强环境保护督察体系的建立，环境保护督察在中央建
立起比较完善的体系之后，在省级也相继建立起相应的体系，开始实行环境保护督察
制度，环境保护督察在国范围铺开。环境保护督察制度对于促进党委和政府依法行政、
落实环境保护责任的作用已经显现出来。作为目前我国治理环境问题的重要手段的环
境保护督察制度，已经引起了全社会的普遍关注。在对保护督察制度研究过程中，环
境保护督察制度也反映出一些问题。比如：环境保护督察制度的指导思想没有体现出
环境保护督察的特殊性、环境保护督察制度体系还不健全、环境保护督察制度的内容
还不完善、督察对象还不够明确等问题，这些问题严重限制了其作用的发挥，削弱了
其对环境治理的效果。因此，本文在明确环境保护督察制度的目的和作用的基础上，
深入研究环境保护督察制度相关理论和实际情况，分析环境保护督察制度所体现出来
1 西北农林科技大学硕士学位论文
的缺点和不足之处，对其进行不断地研究和探索，结合实际情况对其不断完善，并提
出合理化的完善思路，不仅可以完善环境督察制度的理论体系，也有利于推动生态文
明建设和环境保护工作。
1.2 研究目的和意义
1.2.1 研究目的
环境保护督察制度对于遏制严峻的环境形势方面已经取得了成效，但其制度仍然
存在一些缺陷，有需要补充和完善的地方。本文立足对环境问题的实现源头治理，结
合政策执行监督理论、行政监督理论、源头治理等相关理论，分析环境保护督察制度
的现状、问题及成因，对我国环境保护督察制度理论进行研究，为环境保护法律和政
策的有效执行实施提出建议措施，对环境保护督察制度进行完善，以期对我国环境保
护督察制度的发展有所帮助；同时为解决督察对象不依法行政问题，通过完善环境保
护督察制度，预防环境行政违法行为的发生，促进督察对象依法行政，落实环境保护
主体责任，推动生态文明建设。
1.2.2 研究意义
在对环境保护督察制度进行不断研究和探索的过程中，其理论体系在不断被完善
和更新。环境保护督察制度是环境监管体系的一部分，本文在对环境保护督察制度的
概念、目的、作用进行深入研究的基础上，阐述了环境保护督察制度的指导思想，从
理论上分析了对环境行政行为督察的必要性；结合行政监督理论、政策执行监督理论
和源头治理理论指导分析环境保护督察的整个过程以及明确环境保护督察制度应然状
态，从理论上深化学界对环境保护督察制度的认识，推动整个环境政策理论体系的研
究，也为我国的环境管理研究提供参考。
研究环境保护督察制度的现实意义主要有下几点，一是在对环境保护督察制度进
行不断地研究过程中，可以对环境保护督察制度进行不断地更新和完善，有利于促进
督察工作的顺利进行，为我国环境督察的规范化、制度化提供指导；完善环境保护督
察制度可以提高环境治理监管水平，扭转环境污染严峻的形势，推动经济高质量发展，
为促进绿色发展贡献力量，为新时代中国特色社会主义建设提供良好的环境基础。二
是通过分析我国目前环境保护督察制度存在的结构体系不完善的问题及成因，在此基
础上提出合理化对策，提高环境保护督察制度的法治化程度，进而完善我们国家的法
治建设。三是完善党和国家监督体系。环境保护督察制度从大的方面来讲是属于行政
监督的范畴，而行政监督属于国家监督体系的重要内容，本文通过对环境保护督察制
度的督察目的、督察内容以及督察重点进行研究，结合督察制度针对实践中存在的问
题，进行原因分析，最后提出合理化建议，以期对完善环境保护督察制度进而对国家
监督体系的完善有所帮助。四是完善生态文明制度体系。环境保护督察制度作为十九
2 第一章 导论
3
届四中全会坚持和完善生态文明制度体系的五大内容之一，刚好与本文的研究相吻合，
所以本文的研究也是对十九届四中全会精神的贯彻，通过分析环境保护督察制度存在
的问题及对策，从而对完善生态文明制度体系贡献力量。
1.3 国内外研究概况
环境保护督察制度作为推进我国生态文明建设的一项重要制度创新，可以说才开
始起步，但是对环境治理的巨大推动作用已经显现出来。环境保护督察制度自建立和
实施以来，受到了社会各界的广泛关注，越来越多的学者开始从事这方面的研究，相
关文献也得到了充实。但是由于实施时间不长，大部分研究还处于起步阶段，缺乏更
详细、深入，广泛的研究。目前，国内学者主要围绕以下三个方面对环境保护督察制
度进行研究。
1.3.1 国内研究概况
1.3.1.1 环境保护督察制度相关概念的研究
蔡守秋（1992）对环境行政执法做了一个明确的规定，“环境行政执法的核心内
容就是国家环保机关根据实际情况做出各种行政决定的过程，也就是说国家环保机关
和机关内的公职人员根据环境法律的规定开展相关的活动的行为。”吴昕玲（
2016）
认为环境行政执法简称环境执法，环境法律规范中抽象的权力义务在有关国家行政机
关按照法定权限和程序下变成环境法主体具体权利义务的过程。钱水苗和沈玮（2007）
认为政府环境责任具体指的是在环境保护领域，中央和地方各级人民政府还有执行公
务的人员，根据环境保护工作和法律对政府的职能规定所确定的份内应该做的事，以
及在法律规定范围内没有做或没有做好份内应做的事时应该承担的责任。田蕴、杨雾
晨、隆重和张健（2019）认为环境执法监督具体指的是国家行政机关以及相关部门对
环境保护政策、法律法规以及相关制度的执行情况进行监督与管理，以督促相关部门
依法执行，对违法违规的部门或者人员给予相应处罚的一种活动。提出建设完善的环
境执法监督体系，是党的行政管理体制改革的重要内容；建设完善的环境执法监督体
系能够保证国家有关环境保护法律发挥、制度以及相关政策的落实等，应建设一套完
善的、符合中国国情的环境执法监督机构和人才保障体系。付正佳（2019）将环境执
法督察定义为对环境行政执法进行监督的一项机制，具体是指由同级人民政府法制机
构、上级环境行政主体以及环境行政主体的法制机构等对国家行政机关及其工作人员
的行政执法行为的合法化进行监督、检查并采取必要的措施进行纠正的总称。王周
（2008）认为“环境后督察”是对违反环境保护的相关法律法规的组织或个人进行监
督，保证他们将处罚措施落到实处的一项新制度；进行环境保护后督察工作的重点是
监督和检查受到处罚的组织和个人是否按照处罚要求执行活动，尤其是对违反国家环
保法律法规和相关政策规定的企业或者个人，而被裁定取缔、关闭、停产整治或者限西北农林科技大学硕士学位论文
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制治理的，对他们进行重点监督和检查，保证他们依照处罚规定执行并且保证执行到
位。尚宏博（2014）认为的环境保护督察，是指由上级党委和政府部门针对对其下级
党委和政府、下级政府所属环保部门、区域性环境管理机构对其所辖区域内与环境相
关的部门，对其落实和执行环境保护法律政策等方面进行的监督和检查，目的在于贯
彻落实环境保护相关的法律、规章、政策等，认为环境保护督察本质上属于行政督察。
1.3.1.2 环境保护督察制度建立背景和必要性的研究
于连超、张卫国和毕茜（2019）强调环境执法监督能提高地方环境执法水平，环
境执法监督能够震慑地方环境执法力度。方印（2016）认为区域环境保护督察中心作
为国家环境保护工作的垂直监管机构，存在现实地位不明、人财物支持不够、工作对
象模糊、运行效率欠佳及自身内部建设不足等问题。罗三保、杜斌、孙鹏程（
2019）
认为环境保护督察具有突出政治站位、强化震慑以及把群众满意作为环境保护督察的
标准，增强人民群众获得感的特征。简玉彤，周守船（
2016）分析认为环境保护督察
包括九个部分，分别为督察人员进驻、督察报告、移交与移送问题、督察检验、督察
准备、实地督察、督察信息反馈、督察检验和整改落实。贠天一（
2016）将环境保护
督察分为五个步骤，即“五步法组合拳”，包括交办、约谈、督察、问责和巡查五个
步骤。张忠民（2016）认为应该加强法律法规的力度，建议强化对环境污染行为的惩
戒。郑秀亮（2016）、余海洋和徐豪认为应该把探寻环境污染问题的根源上面作为督
察工作的重点。常纪文和王鑫（2016）则是明晰了我国环境保护监督经历了 “督企”、
“督政”、到“督党委”三个阶段，分析了各个阶段不同的环境监管特点，优势和缺
陷，最后强调“党政同责”解决环境问题的关键。
1.3.1.3 环境保护督察制度存在的问题和制度完善方面的研究
常纪文（2019）建议应健全环境保护督察的法治依据，拓展督察的参与主体和被
督察对象的范围，将对自然资源和生态环境保护这两个方面的督察工作的关系理清，
提高问责层级，在问责依据方面应做到法定而精准。赵秋雯（2015）在对我国目前存
在的环境问题和建设的环境法治体系研究之后，发现了多方面的问题，她认为不仅存
在着环境保护督察对象的范围不够广泛，并且对违反相关法律法规的主体的惩罚力度
不够。她提出应该对相应的环境保护制度进行不断完善和更新，加大处罚和执法力度。
陈海嵩（
2017）从国家治理法治化视角，认为环境保护督察还存在比较大的问题，提
出运用法治化思维和方式，将环境保护督察纳入法治体系，提升环境保护督察的法律
地位。王凯荣（2017）对我国的环境保护督察进行研究之后，提出应该不断完善我国
的监督管理体系，建立起具体化的督察手段的体系。翁智雄、葛察忠和王金南（2016）
认为应通过常态化和规范化的环保巡视给环保问题“退烧消炎”推动建立环境保护长
效机制。刘琦、张金池、孟苗静（2018）认为要想促进我国环境保护督察制度的发展
和完善，就应该促进督察的规范化和法制化建设，提升督察的威慑力和权威性，在督第一章 导论
5
察过程中，主要把对政府的督察作为首要工作，对企业的督察作为辅助工作，这样才
能够牵制住政府的权力，起到事半功倍的效果。田素平（2018）认为应该细化保护督
察制度号召全民参与督察制度。李华和李一凡（2018）认为制定规范环境问题处置的
操作规程与工作标准，同时从“人的思想源头治理”入手引导和转化环境治理主体或
者行动者的思想、观念与认知。
1.3.2 国外的研究的概况
在环境保护督察制度方面，国外也取得了相当不错的成绩。国外学者对环境保护
督察制度的研究重点主要在建立完善的环境保护督察法律制度和鼓励公民积极参与方
面。
（
1）环境保护督察法律制度研究
DanielR（1992）认为要想建立完善的环境保护督察制度，就要依靠法律的强制作
用，为实现环境保护督察制度提供有力的保障。MarieA.Cover（2006）认为美国在环
保领域的成效依赖于美国环境管理体系。RobertPercival 和 HuiyuZhao（2017）等人
在对美国环境保护督察的现状进行研究之后，发现目前美国取得的成绩和影响环境保
护督察制度进行的主要因素，关键在于有法律制度作为支撑。
（
2）公众参与环境保护督察的研究
KingstonR（2007）综合分析了能够影响环境治理的主要因素，发现公民参与对治
理环境具有重要的积极作用，能够提出积极预防潜在环境污染的建议。CamposA 和
EvansAM（2013）对实际的案例进行深入研究之后，发现了公众力量对环境保护具有十
分重要的积极作用，提出应该积极引导和鼓励公民参与到环境治理的过程中。
PapathanasiouJ、KenwardR 等（2014）认为公众是环境保护的重要主体，其参与到环
境保护督察中，有利于环境相关法律制度的完善。
1.3.3 国内外研究述评
通过对国内外学者的环境保护督察研究成果进行比较、分析，发现环境保护督察
取得了很大的成绩，但也存在一些问题。国外学者的研究环境保护督察制度注重法律
依据和吸收公众参与。由于我国的环境保护督察制度是在 2015 年才正式建立起来的，
作为解决我国环境问题的一种新办法，才刚刚起步，相关学者和专家对环境督察方面
的理论研究还不够全面和深入。研究的重点主要是这几年来中央政府开展环境保护督
察工作的发展历程、实践成果方面，对于该制度在理论层面和实际运用中存在的不足
和意见建议较少，且大多集中在环境保护督察制度的法治化长效机制方面的研究、纵
向发展方面，环境保护督察制度内容细化方面等等，对环境保护督察制度的督察重心
的研究很是缺乏，加强以上环境保护督察制度的研究分析，有利于推动环境保护督察
制度的完善和发展，以期用理论更好的指导实践，推动我国的生态文明建设。西北农林科技大学硕士学位论文
6
1.4 研究的思路、研究方法
1.4.1 研究思路
从环境保护督察制度的理论入手，在把行政监督、环境执法督察，环境保护督察
三者的关系搞清楚的基础上对我国环境保护督察制度的概念、目的、环境保护督察的
指导思想、环境保护督察制度的类型，环境保护督察制度的产生和发展和现状等方面
进行分析研究，探究当前我国环境保护督察制度存在的问题与不足，并根据环境保护
督察制度的问题进行成因分析，为完善环境保护督察制度做准备，最后参考国外在督
察方面的做法，提出完善我国环境保护督察制度的思考。
1.4.2 研究方法
（
1）文献研究法。
文献研究法，是通过查阅资料来获得某一方面的信息，进而对其进行深入的研究
和分析，找出问题的本质，然后阐述自己观点的一种研究方法。环境保护督察制度的
基本理论这一章主要运用了文献分析法。通过查阅和分析、搜集并整理与研究内容有
关的政策文件、国内外文献资料的基础上，深入了解环境保护督察制度的内涵，在对
外国的研究成果整理的时候，也采用了此种方法，对环境保护督察制度相关的论文和
著作进行归纳、总结，为本文提供必要的文献材料；为本文研究提供参考、思路及研
究支撑，有助于完善我国的环境保护督察制度。
（
2）实证研究法。
实证研究法，是通过对大量的实践事实进行科学的归纳，总结出具有一定意义的
结论或者规律，再将归纳出的结论和规律用现实进行检验的分析方法。环境保护督察
制度离不开实践研究，脱离实践研究的制度就只是纸上谈兵。探究完善环境保护督察
制度，就要重视制度在实施过程中的检验，运用实证分析的方法，对相应的社会事实
进行归纳分析，通过事实资料整理、统计，分析环境保护督察在实践中的执行情况，
获得了相关的案例材料，同时结合环境保护相关的政策文件和制度，对环境保护督察
制度的作用和目的进行深入的剖析和了解。并以此为基础，进行相关制度的建设构想。
（
3）案例分析方法
案例分析方法又称为个案分析方法是对有代表性的事物或现象深入地进行周密而
仔细的研究从而获得总体认识的一种科学分析方法。该案例方法主要应用于第三章，
通过制度在实践中的运行的情况，选择典型的案例，用事实来说明环境保护督察制度
存在的问题，为完善环境保护督察制度提供支撑材料，为探寻完善环境保护督察制度
的对策提供思路。
1.5 研究的创新点
研究提出了环境保护源头督察的概念，认为环境保护督察有两种，一种是以强调第一章 导论
执法主体是否严格执法，依法行政为中心的环境保护源头督察；一种是强调环境损害
案件查处的环境事故督察，前者符合环境保护源头治理理论，属于环境保护督察制度
的核心部分，后者仅为环境保护督察制度中的常规程序。进而认为环境保护源头督察
是我国环境保护督察制度的核心内容，而不应该是现在的强调环境损害案件查处的环
境事故督察。
7 西北农林科技大学硕士学位论文
8
第二章 相关概念及基础理论
要深入研究我国环境保护督察制度，就必须对环境保护督察制度的概念和相关理
论，进行分析和研究。明确环境保护督察的概念可以为环境保护督察制度研究奠定基
础；对环境保护督察制度相关理论进行详细分析，可以为环境保护督察制度的研究提
供理论依据和理论支撑；对行政监督的概念、环境保护督察的概念探讨，可以为研究
环境保护督察制度存在的问题和完善提供思路。本章主要讨论了与环境保护督察制度
相关的行政监督理论、政策执行监督理论，源头治理理论；分析了行政监督的概念、
环境保护督察的概念，为深入研究我国环境保护督察制度提供研究基础。
2.1 相关概念
2.1.1 行政监督
行政监督是指国家监督机关对行政机关及其公职人员的行政行为，是否合乎宪法
和法律的规定而实施的全面监督和检查。行政监督是加强廉政建设、制约行政权力、
促使行政机关依法行政的重要手段。通过行政监督的概念可以看出行政监督主要针对
的是行政主体的行政行为而进行的监督，对行政主体的行政行为进行的监督是行政监
督的核心。
行政监督的主要对象是国家行政机关和机关内部的相关公职人员。行政监督最主
要目的就是确保行政主体在执法过程中能够依法正确行使自身所拥有的行政权力, 防
止行政权力滥用，从而实现依法行政、合理行政和高效行政。
行政监督根据主体的不同可以分为内部监督和外部监督两大类。外部监督是行政
机关以外的主体针对行政机关及其内部的公职人员的执法行为进行监督和检查。国家
行政机关体系中的上级官员对下级公职人员进行监督和检查的行为属于内部监督。
行政监督的作用：（1）对行政机关及其工作人员执法情况进行监督；（
2）对行
政违法行为进行纠错改正；（
3）预防行政行为的发生。行政监督能够有效地避免 “自
我保护主义”等问题的发生，也能够使行政主体正确行使公众赋予的权力，对有效完
成行政活动具有重要的意义。
按照行政监督的阶段，可以将行政监督分为:事前监督、事中监督和事后监督。事
前的监督，是指在行政机关在做出行政决策、开展行政行为之前进行的监督；事中监
督，是指在行政机关决策与执行过程中所进行的监督；事后监督是指，行政机关的决
策、行政行为作出之后进行的监督。事前、事中、事后监督都是监督过程的重要组成
部分，在实际行政监督中，事前、事中、事后的监督依然面临不少的矛盾和瓶颈制约。
为了保证行政权力的权威性、强制性，从而不能对所有的行政行为进行事前监督，因第二章 相关概念及基础理论
此，就必须进行事中和事后监督。
环境保护督察实际是上级党委政府对下级的职责落实情况、法律执行情况进行的
监督检查，属于行政监督的一种方式。（刘敏 2011）因此，环境保护督察也就有行政
监督的属性和作用，也体现的是对行政权的制约和规范，目的是保障行政权的正确行
使；环境保护督察也应该针对督察对象的环境行政行为进行督察，通过规范环境行政
行为，实现环境保护督察的目的。
2.1.2 环境保护督察
环境保护督察是上级党组织和政府为加强环境保护工作，从环境保护责任落实情
况、环境保护法律法规、决策部署情况和突出环境问题处理情况等方面，对下级党委
政府及有关部门开展的督察。环境保护督察归属于行政督察，而行政督察又属于行政
监督的范畴，因此环境保护督察从本质上来说是一种行政监督。环境保护督察是在特
定的时间段内，组织人员针对特定的地区、就特定任务开展的督察。
环境保护督察目的在于促进地方党委政府落实环境保护主体责任，强化党政同责
和一岗双责，促使其在行政行为中要考虑到对环境的影响，推动督察地区生态文明建
设和环境保护，促进绿色发展。环境问题频发的主要原因，究其根本是地方各级党委
政府在处理经济发展和环境保护的关系上失衡，忽视环境保护工作，贯彻落实国家环
境保护法律法规和政策要求不到位。（刘波 2019）很多环境问题都是由于政府贯彻落
实国家环境保护法律法规和政策要求不到位引起的。而环境保护督察最直接的目的就
是通过对不落实环境保护主体责任行为的惩处追责，促进督察对象依法行政，确保环
境保护法律法规贯彻实施。因此，环境保护督察的目的是通过追责惩处，端正各级党
委政府生态环境保护的态度，强化依法行政的理念，落实对环境保护的主体责任，从
环境问题产生的源头进行治理，推动我国生态文明建设，实现美丽中国目标。环境保
护督察的目的不是追责，追责只是是手段，通过督察追责纠正环境行政违法行为、倒
逼督察对象规范环境行政行为，阻止环境违法行政行为的发生，促进督察对象依法行
政，落实环境保护责任，从而实现对环境问题的源头治理。
独立性和权威性是环境保护督察的两个重要属性。“在实际监督过程中，只有监
督客体完全在监督主体的监督范围之内，并且要保证监督客体不能对监督主体的监督
行为有任何影响和干扰，才能够保证监督权被完全行使，才能够充分体现权威性和独
立性这两个特点。”(王凯伟 2015)独立性和权威性是监督的特点和内在要求，行政监
督脱离了独立性，对监督主体行使监督权就会产生不利影响，不能保证监督结果的有
效性和稳定性；监督也应该具备权威性的属性，如果缺乏这一特性就会导致监督工作
难以正常进行，监督效果会被大大减弱，监督主体的职能作用往往不能得到正常发挥。
监督必须具有独立性和权威性是监督产生效果的前提。环境保护督察在本质上属于行
政监督，因此其有效性的发挥也必须强调督察的独立性和权威性，环境保护督察具有
9 西北农林科技大学硕士学位论文
独立性和权威性也是其本质特征和内在要求。
环境保护督察从本质上来说是属于行政监督，因此具有行政监督的属性。环境保
护督察，理论上按照监督实施的时期也可以划分为三个阶段，事前监督、事中监督和
事后监督。对于事前监督，环境保护督察制度目前还没有将其纳入工作的范畴，但可
以将其作为环境保护督察制度的一个发展方向。如果把环境保护督察的重心放在事后
监督，环境损害后果已经发生，再去追责惩处，就相当于在走先污染后治理的环境治
理模式，不能有效解决我国的环境问题。环境保护督察制度是要从根本上解决环境问
题，就应该在行政决策作出之初或者决策执行开始的时候进行监督，这时候环境损害
结果还没有发生，不仅有助于及时修正原有的不当决策，而且能够有效避免环境损害
后果的发生。环境保护督察的重心应该放在事中监督上，对环境行政行为进行事中监
督最能贯彻源头治理理论，这样才能将环境保护落实在政府的具体行为过程中。环境
保护通过对环境违法行为进行督察追责，可以促使督察对象将依法行政、落实环境保
护责任的理念内化心，积极主动依法行政、落实环境保护主体责任，预防环境损害结
果的发生，从而实现对环境问题的源头治理。
2.1.3 环境保护督察制度
环境保护督察制度是介于环境决策与执行之间的监督环境法律、法规、政策和决
策执行过程的制度。环境保护督察制度是与环境管理体制相配套的环境监督体制，在
日常环境管理中环境法律法规未能得到全面实施的部分，需要通过环境保护督察方式
来督促地方各级政府以及工作部门及时履行环境监管职责。（谢杰光 2019）
环境保护督察制度的目的主要是对督察工作进行规范，把环境保护督察纳入到环
境管理体系当中来。环境保护督察制度对实现督察工作程序、岗位责任的规范化，管
理方法的科学化，起着重大作用。《环境保护督察方案（试行）》《党政领导干部生
态环境损害责任追究办法（试行）》《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》
《生态文明建设目标评价考核办法》《中央生态环境保护督察工作规定》这些政策文
件和党内法规共同构成了环境保护督察制度，从而使得环保督察有据可循，为环境保
护督察的开展提供制度保障。
从环境保护督察的概念来分析，环境保护督察制度主要功能体现在以下两个方面。
一是，可以推进行政主体依法行政。环境保护督察通过依法设立的环境保护督察机构，
依照规定的职权，对督察对象执行环境法律、法规、政策情况进行监督检查，对发现
的问题及时进行反馈并要求整改，对需要问责人员依照相关规定处以相应的处罚。通
过对督察对象不依法行政、不落实环境保护主体责任的行政行为惩处，端正其依法行
政态度，从而使得督察对象将依法行政理念内化于心，促进督察对象依法行政，落实
环境保护主体责任，使得环境法律政策得以有效实施。另一方面环境保护督察制度可
以推进环境保护工作，可以推进我国生态文明建设。自十八大提出生态文明建设以来，
10 第二章 相关概念及基础理论
党和政府对于环境保护工作极其重视，环境保护督察制度的实施和党中央、国务院的
精神相一致，环保督察制度是督促地方认真落实国家环保法律法规和决策部署的有效
方法。通过对督察对象依法行政、落实环境保护责任情况监督检查来提高地方政府、
党委、相关部门的环保意识，转变发展观念，并督促地方党委和政府积极履行相应的
环境职责，提高地方党委、政府、相关部门人员的环保意识，重视环保工作，推动生
态文明建设。环境保护督察制度的出台和实施对我国实现绿色发展、推进生态文明建
设有重大作用（岳建华 2016）。
对于环境保护督察的指导思想，由于党委也被纳入到督察对象中，因此，环境保
护督察，使得环境保护督察制度具有党内监督的性质。党的十九届四中全会要求把党
的指导思想地位制度化，在当前第一位的要求就是推动全党全国上下学懂弄通做实习
近平新时代中国特色社会主义思想，切实增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做
到“两个维护”。环境保护督察制度作为党内监督制度，是党中央强化对生态环境保
护工作的领导，落实各级党委、政府政治责任，推进生态文明，建设美丽中国的重要
政治制度。在其指导思想中应该体现上述政治上的要求。其次，作为环境保护督察制
度的指导思想应该体现环境保护督察理论上的要求，体现行政监督理论中的防护理念、
源头治理理论中的预防为主理念。再者在环境保护督察制度的指导思想中还应该体现
现实社会对制度的要求。而环境保护督察制度的就应该在这样的指导思想的指导下设
计建立。环境保护督察制度作为推动生态文明建设的重要抓手，该制度的设计及还必
须符合本国国情。环境保护督察制度的建立必须是针对本国的实际情况设计的，针对
本国存在的现实环境问题进行研究分析，探索出适合本国实际情况的环境管理制度，
使得环境保护督察制度具有针对性的去解决问题，实现对问题的有效解决。再者，环
境保护督察制度还应该体现环境保护督察的特殊性。环境保护督察制度作为环境监管
制度的一项制度创新，应该体现出和以前的环境监管制度不同的地方，显示出制度自
身的优势，使得环境保护督察制度的建立有意义。环境保护督察的特殊性主要体现在，
通过对督察对象的违法行政行为进行追责惩处，促使党委政府树立依法行政理念，积
极主动依法行政，落实环境保护主体责任，从而实现对环境问题的源头治理；环境保
护督察制度也应该强调源头治理，这一点是由环境保护督察的目的决定的。环境保护
督察是在长期的环境治理工作中摸索出来的一个解决环境问题的新办法，旨在从环境
问题的产生根源上对环境问题进行解决，实现对环境问题的根本解决。在长期的实践
中人们发现先污染后治理以及边污染后治理都不能实现对环境问题的有效解决，对环
境问题进行源头治理才是环境治理的正确途径。环境保护督察作为从根本上解决环境
问题的重要手段，应该体现对环境问题的源头治理。环境保护督察制度作为对督察工
作进行的规范，相关内容规定中也应该以体现出对环境问题实现源头治理。最后环境
保护督察制度应该体现依法治国的行政理念。在全面推进法治社会的背景下，环境保
11 西北农林科技大学硕士学位论文
护督察制度作为国家治理环境的重要手段，环境保护督察制度的法治化水平也应是依
法治国的重要内容，提高环境保护督察制度的法治化水平可以为环境保护督察的权威
性和常态化提供保障。
环境保护督察制度作为环境监管制度体系的一项重要创新，和之前的环境监管制
度相比具有特殊性。这个特殊性主要表现为以前的监管制度的督察对象主要是督企，
环境保护督察制度督察对象主要是督政。从问题的源头解决问题。我国的环境问题很
多都是由于政府不依法行政、不落实环境保护主体责任而产生的，可以说政府不依法
行政，不落实环境保护主体责任是环境问题产生的源头。虽然环境保护法律的实施主
要是依靠环境保护行政主管部门来进行的，但是环境保护行政主管部门不依法行政却
跟政府有着很大的关系。因为环境行政主管部门归属于政府管辖，其环境行政执法行
为经常受到政府的干涉。法律虽然对政府的环境保护主体责任也有规定，但是对政府
不落实环境保护主体责任缺乏相应的追责制度，缺乏制度的约束，政府的环境保护主
体责任往往在实践中落空。加之在党政领导班子和领导干部的目标责任考核中唯 GDP
增长论，对环境保护的考核观念薄弱、缺乏具体的操作性，因此在追求自身利益以及
地方利益的情况下，从而出现不作为、慢作为、乱作为等环境行政违法行为，造成环
境保护法律政策得不到有效实施，环境问题越来越突出，环境形势越来越严峻。例如：
2016 年福建省莆田市政府出台“无检查周”、“下限执行处罚”等阻挠环境执法的政
策，对抗国务院禁令；2012—2015 年间，海南省三亚市政府多次干预有关部门的环境
执法活动；贵州省遵义市播州区政府限制环保部门对老干妈食品公司污染的环境执法
检查，并违规用财政资金建设该企业的环境保护设施；辽宁省瓦房店市政府纵容企业
对太平湾港区的违法填海行为，并将对其 1150 万元罚款以补贴名义返还。以上案件说
明，地方政府存在监管不力、有法不依、违法违规干预环境执法等问题，甚至存在包
庇、纵容企业的环境违法行。通过环境保护督察，可以对党委和政府不依法行政、不
落实环境保护主体责任情况进行追责，从而端正其生态环境保护态度，促使其在行政
行为中考虑到对环境的影响，落实环境保护主体责任，预防环境违法行为的发生，避
免环境损害后果的出现，从而实现对环境问题的源头治理。源头治理是解决环境问题
的有效手段，环境保护督察制度体现的就是从源头上解决我国的环境问题，这一点也
是环境保护督察制度和之前的环境保护监管制度相比特殊的地方和具有优势的地方。
国家对环境执法情况进行监管，以前主要是通过环境执法督察制度实现的。环境
执法督察，是指环境保护行政主管部门对违反环境保护法律法规的行政管理相对人，
依法作出的环境行政处罚、行政命令等行政行为的执行情况进行监督检查的行政管理
措施，是对环境执法以后进行的监督检查。环境执法督察是是为了解决环境执法不力
等问题产生的，其目的是为了解决环境执法的执行力的问题。环境执法督察的对象主
要是是企业。环境执法督察是对环境执法活动进行监督的一种重要方式，性质上属于
12 第二章 相关概念及基础理论
环境执法监督。环境执法督察在实践中又称为环境执法后督察，意在强调环境执法督
察是对环境行政执法后的督察，其实所有督察都是属于对环境行政违法行为发生以后
而进行的检查和追责，所以不存在环境保护后督察和环境保护前督察的问题。
环境行政执法督察和环境保护督察实际上都是国家解决我国环境问题的行政管理
措施，两者都属于环境行政执法的一部分，都是对环境执法情况的一种行政监督，只
不过他们的工作侧重点不同，解决的具体问题不同，督察的对象不一样。环境行政执
法督察更加强调环境违法处罚措施是否落实，它的主要目的是为了解决环境行政行为
执行不力的问题，其督察的对象主要是企业。而环境保护督察更加侧重于环境行政主
体是否存在环境行政违法行为，解决的问题重在纠正环境行政主体的违法行政行为，
而且环境保护督察主要是“督政”，督察的对象主要是党委和政府，使得环境保护督
察又有党内监督的属性。
在实际工作中，一直以来，法律明确规定政府具有环境保护责任，但不够具体，
且缺乏对其实施情况的监督。以前的《环保法》中关于政府责任仅有一条原则性规定，
即“本行政区域的环境质量应当由地方各级人民政府负责”。 2015 年 1 月 1 日新《环
境保护法》特别强调了政府的环境保护责任、监督，法律责任。例如，新《环保法》
第七条、第八条、第九条分别要求政府提高环境保护的科技水平、加大财政投入以及
政府在环境教育、宣传方面的责任；第三十五条：在推进城乡建设的进程中，应当尽
可能地维护当地原有的自然环境，尽量保证自然景观、水域和植被不被破坏，建设出
具有当地特色的名胜风景区、绿地和城市园林，并对其进行专业化的管理；第三十七
条：对于居民生活中产生的生活废弃物，各级人民政府应当制定切实可行的计划，并
采取有效的措施对废弃物进行分类，尽可能的回收再利用；第四十七条：《中华人民
共和国突发事件应对法》中明确规定了对于突发事件的处理办法。各级人民政府和相
关部门以及涉及到的企业、组织和个人，应当按照其中的规定对突发的环境事件进行
应急准备，事后恢复、风险控制和应急处置等处理办法。第四十九条：各级人民政府
和农业监管部门应当制定详细的计划，采取适当的措施来防止农业环境受到污染。县
级人民政府还应该将农村生活废弃物处理工作落到实处。第五十条：各级人民政府应
当划拨专门的款项用于对农村饮用水水源地保护，废弃物和生活污水的处理，治理农
村工矿污染和土壤污染，防治屠宰污染和畜禽养殖等工作；第五十一条：各级人民政
府应当建立起完善的污水处理体系，建设相应的污水处理设施，建设危险废物处置设
施，固体废物的处置、运输、收集卫生设施和其他的公共设施来对环境进行保护，并
采取适当的措施保证设施的正常平稳的运行。从新《环保法》中不仅可以看出政府有
环境保护责任，而且对于其具有的环境保护责任规定的很详细。但是只有规定是不行
的，规定得到执行才是关键，为了促使政府依法行政，落实环境保护责任就得有监督
以及追责办法，只有这样才不会让政府对于环境保护的主体责任落空，让法律的规定
13 西北农林科技大学硕士学位论文
14
有意义。在此基础上，国家出台了环境保护督察制度，目的是为了促使党委和政府依
法行政，使得环境保护法律和政策得到有效实施。新《环保法》中有关政府环境保护
主体责任的上述规定为环境保护督察制度提供了有力的法律依据。
环境保护督察制度的构成，一般应该包括以下内容：督察的指导思想，督察的指
导思想是整个督察制度内容的灵魂，是督察制度在实践中执行的准则和依据；督察的
形式、督察的组织机构和人员、督察机构的法律地位、督察的对象、督察的内容、督
察的程序和督察的权限、督察程序如何保障、督察的权限如何制衡、督察的纪律和责
任都是督察制度应该有的基本内容，这些基本内容是对督察制度框架的填充，使得督
察制度内容具体化、详细化、从而具有可操作性，从而为督察制度的内容设计以及督
察制度的实践提供路线保障。因此，在环境保护督察制度构成中，对这些问题都应该
做出明确的规定。另外，一个完整的环境保护督察制度，在党政并存的国家，应该既
有党的督察制度，也应该有政府层面上的督察制度，尽管政府的督察应该在党的督察
领导之下，但是规范对象如果涉及党组织、党员以外的人员应该以国家法律的形式对
其行政行为进行规范和约束。由于督察过程中不仅会对地方党委进行约束，还会对行
政系统内部的非党员公务员以及地方生产者经营者造成影响，因此环保督察制度应当
通过国家立法的形式进行规范。
对党组织和政府分开立法，有利于推进国家环境治理体系的现代化，有利于明确
党政分工，使得其各司其职。有利于促进督察的科学化和规范化建设。在对环境保护
进行督察的过程中，常常涉及到督察的对象包括党委和政府这两个方面，由于党委和
政府有不同的特点，应该建立不同的立法体系，使其互相配合，形成一个完整的体系。
2.2 相关理论的研究
2.2.1 行政监督理论
众所周知权力属于人民，人民是权力的主体。但是权力在具体行使的时候归根结
底还是要落实在人的身上。如果出现权力集中在少数人手里，而且缺少监管的情况，
必然会出现因私损公、损害集体利益以获取个人利益的问题。因此，必须要对权力进
行监督和限制。行政监督主要有三种基本功能：（
1）行政督察功能。主要是对各级行
政机关、工作人员在执行相应的权利，例如对国家的行政纪律、规章和行政法规执行
的过程进行督察；（
2）纠正错误的功能。行政监督另一方面是通过监督发现行政机关
及其工作人员有违法、违规、违纪等行为，对其进行纠错改正。行政纠错只是补救行
为，不能从源头上解决问题；（
3）行政防护功能。监督都具有行政防护功能，可以对
行政机关工作人员的行政违法行为的发生可以起到预防的作用。行政监督对于整个行
政体系的正常运行起着非常重要的作用。
环境保护督察属于行政监督的范畴，因此具有行政监督相应功能：督察功能、行第二章 相关概念及基础理论
政纠错功能，防护功能，在行政监督理论中，通对行政主体的行政行为进行监督，制
止、惩处行政违法行为来完成对行政主体的监督。因此环境保护督察所具有的对环境
保护的防护功能，也主要应该是监督督察对象的环境执法行为而实现的。可见行政监
督理论中的防护功能可以对本文所要研究的问题，环境保护督察应该重视对督察对象
依法行政进行督察提供理论支撑。
2.2.2 政策执行监督理论
政策执行监督是由参与政策执行监督的客体、主体、手段以及程序等多方面要素
进行相互制约的过程。政策执行监督不仅能够避免政策执行过程中出现的误差，还能
够促进公共政策的执行，为达到预期目标提供重要保障。公共政策执行监督主要有以
下两项功能。第一，可以为政策正确贯彻实施提供保障。政策贵在执行，政策如果得
不到执行，就毫无意义。对政策的贯彻执行情况进行监督，可以保障政策能够正确实
施。第二，可以促进政策及时得到调整。政策的产生总是在一定背景下并且为了解决
实际问题而产生的，当客观环境发生变化时，政策也应该适时的根据实际情况做出相
应的调整，才能使得政策的目的得以实现。对政策执行进行监督可以及时根据外部环
境的变化，对政策作出相应的调整。因此，政策的执行监督有利于政策的正确执行，
对政策的执行进行监督可以避免政策执行存在偏差，为政策的正确执行提供保障。因
此应该加强公共政策执行监督。
我们国家一直都有环保法，而且随着时间的推移对环保法也在根据实际情况进行
不新断完善，产生新的环保法。另外我们也一直有环境监管体系，可是我们的环境问
题仍然得不到有效解决而且愈演愈烈，究其原因不是我们的环境政策有问题，而是我
国的环境保护法律政策在执行上有问题，环境保护法律政策得不到有效实施。对环境
政策的执行进行监督可以为环境政策的实施提供保障。环境政策的执行监督理论对于
探讨本文中督察的重点应该在督察对象是否依照法律政策的执行上起到非常重要的理
论指导作用。
2.2.3 源头治理理论
源头治理理论强调从对环境进行治理之前就开始防控，在治理前端设置相应的监
控和预防措施，并且对不合理、不规范的行为用强制性的法律文件进行约束。这一理
论重在强调从治理过程的开端和根源上进行善治。从环境问题产生的源头上实现对环
境问题进行解决。将环境污染的发生扼杀于摇篮之中, 是源头治理理论的核心。
源头治理具有一般的生态环境保护治理不具备的优势，其优势表现在：
(1）预防性：即前瞻性，其最能体现生态环境保护源头治理的特点，即杜绝“先
污染后治理”的情况出现，在发生环境问题之前就根据相应的预测和监控对问题进行
处理。预防性强调时间点上的超前反应和判断，借鉴历史经验结合数据分析产生科学
15 西北农林科技大学硕士学位论文
推断，在尚未发生并且可能发生的情况下，准确的预见整个生态环境保护治理的关键
点，从而显示出其强大的治理能力。
（
2）根源性：根源性是进行环境治理的最本质的特征。他的意思就是要从根源上
解决可能出现的环境问题，而不是走外国先污染后治理老路，外国在处理经济增长和
环境治理的关系给我们提供了前车之鉴，先污染后治理的理念是完全行不通的，这样
不仅会导致生态环境遭到严重的破坏，同时这种破坏很多是无法逆转的，同时生态环
境的破坏也会限制经济增长的速度和进程。因此，只有从根源上对环境问题进行重视
和处理，才能够保证环境友好和经济增长同时显示出积极的前景。
（
3）全面性：是指对所有出现的环境问题进行治理，而不仅仅对某一个方面的问
题进行治理，这样使得环境治理工作的进行更加系统化。在全国范围推行环境治理的
措施，不仅能够提高公民主动积极的参与环境保护的意识，还有利于对出现的环境问
题进行有效的排查和解决。
在长期的实践经验中，我国已经意识到了对于生态环境的保护，继续走先污染后
治理的老路必然会带来一系列问题。虽然我国很早就制定了相应的法律法规，并且还
规划了“可持续发展”的目标，但是由于受到我国经济制度模式的转变、衡量社会发
展的唯 GDP 论、领导干部的政绩考核标准、企业的守法意识等一系列的影响，制约阻
碍了法律实施的效果。对环境污染的治理实际上是在走先污染后治理的老路，这样不
仅会带来经济上的损失，还会造成大量时间和人力的消耗。在现实中，企业为了追求
自身利益最大化是不会承担这个成本的，企业往往会选择将这些成本转移给社会，这
样一来，大量的成本就需要社会尤其是政府部门来承担，加重了政府的压力。同时有
些环境受到污染之后是无法弥补的，无论怎样治理都不能得到完全的恢复。不仅如此，
被污染的环境也会对人体造成不可逆转的伤害。这样的末端治理，不仅需要花费大量
的成本，取得的效果也是有限的，因此生态环境的源头治理就具有明显的优势，不仅
可以弥补末端治理的不足之处，还可以减少成本，取得更加显著的效果。因此，源头
治理理论的应用不仅可以推动我国社会主义生态文明建设，还可以推动我国的经济发
展进程。
源头治理理论主要强调预防环境问题的产生，对于我国环境保护工作提供了科学
的思路和方向。环境保护督察制度作为我国现阶段解决环境问题的重要手段，该项制
度的设计和实践将会对我国的环境问题的有效控制和解决起着非常关键的作用。将源
头治理理论的预防为主的理念，应用到环境保护督察制度中来，可以为环境保护督察
制度的顶层设计提供科学、合理的理论指导，从而实现环境保护督察制度对于环境问
题的源头治理。源头治理理论对于环境保护督察制度从根本上解决环境问题可以提供
理论依据，也为本文的研究重点即环境督察的重心应该放在纠正环境违法行为上来，
才是从源头上对环境问题进行治理、从根本上解决环境问题提供理论支撑。
16 第三章 环境保护督察制度的现状和问题
第三章 环境保护督察制度的现状和问题
为了完善我国的环境保护督察制度，寻找督察制度的不合理之处，就要对督察制
度的产生、发展和现状进行研究分析。本章主要从我们国家现行的督察制度的现状入
手进行分析，认为我国环境保护督察制度存在指导思想未能充分体现环境保护督察的
特殊性、环境保护督察制度体系有待完善、环境保护督察制度内容不够完善、督察制
度的督察对象还需要明确等问题。
3.1 环境保护督察制度的现状
3.1.1 环境保护督察制度的产生与发展
我国的环保督察制度从最初建立至今已有近二十年的历史，是国家在不断探究环
境治理工作的过程中探究出来的一项适合我国国情的环境监管制度。我国的环境监管
制度最早可以追溯到1973年国务院发布的《关于保护和改善环境的若干规定》（试行），
文件指出“各个地区和部门要建立起完善、专业的机构进行环境保护工作，以行使检
查和监督的权力”。1974 年，国务院还专门设立了一个领导小组对全国的环境工作进
行管理和协调。1979 年，《环境保护法（试行）》颁布后，我国开始设立环境保护监
督机构。环境保护监督机构的主要工作就是防止污染环境的问题出现，同时进行环境
保护工作，也包括对环境执法工作的监督检查等。环境监管制度从一开始就是以行政
监督的方式存在的。这是我国最早关于环境监管制度方面的规定。1989 年的《环境保
护法》又要求各级环境保护部门成立专门的机构，负责环境执法与监督检查工作。在
2002 年时将各级环境保护部门成立专门的监督机构统一更名为“环境监察机构”，按
照不同的级别设置了不同的类别。由于政府和环境监察机构具有一定的管辖关系，经
常受到同级别政府和上级政府的干扰，在长期实践中监察机构并没有发挥其预期的作
用，造成传统的科层式环境监管模式失灵。
在2002年，原国家环保总局尝试建立了跨区域的环境督查机构，先后成立了华南、
华东、西南、西北、东北和华北六大区域督查中心。同时，产生了 “督查”概念。区
域督查中心主要工作职责在于协调解决跨区域的环境纠纷，同时对环境保护规划、法
规、政策及标准的执行情况进行监督，承担所辖区域内的环境保护督查工作。区域督
查中心的出现是为解决突出的跨界污染纠纷问题，而且为了减少地方政府在环境执法
与监督工作中的干扰。设立后，督查中心发挥了一些积极作用，但是在实际运行过程
中，区域环境保护督察也显现出一些局限性，比如：存在督查中心工作职责大部分与
地方环保部门执法检查职责重叠、“多头执法、重复检查”等现象。区域环保督查的
主要对象是企业，它主要强调的是企业对环境保护的责任，忽略了政府在环境保护中
17 西北农林科技大学硕士学位论文
的责任。督查企业可以说是在治标，政府未落实环境保护主体责任才是环境问题的根
源。由于没有找到导致环境问题的根本原因，虽然开展了相应的环境保护工作，也取
得了一定的成效，但是，我国环境污染形势依然严峻，在实践中以监督企业为核心的
这种环保督查的局限性也逐渐显现出来。另外，区域环保督查中心属于事业单位，权
威性不够，使得其执法偏软，没能起到“打破地方保护主义，代表国家对地方履行环
保职责情况进行监督”的监管作用。
2014 年 12 月，环境保护部颁布了《综合督查工作暂行办法》，将政府与企业一并
作为环境监督执法的对象，突出了政府在环境保护中的主要责任，这被称为是环保综
合督查。2002 年到 2014 年这个时期是督查制度的一个试点过程，《综合督查工作暂行
办法》的发布标志着我国建立了督查制度。自执行以来，环保综合督查也取得了一定
的成效，但仍然存在不足，对环境的治理效果不太明显。一方面，对地方政府进行督
查与约谈的有效性还是有所欠缺，由于监督主体是环境保护部或者各省环保厅，在一
定程度上其级别对其发挥环境保护督查作用有所制约；另一方面，忽视了地方党委在
保护环境方面存在责任，我们国家的政府是党委领导下的政府，因此只督察政府是不
行的，还应该对党委进行督察。
2015 年七月，中央深化改革小组开展的第十四次会议审议通过了《环境保护督察
方案（试行）》，该文件标志着环境保护督察制度在我国正式建立起来。2019 年 6 月，
《中央生态环境保护督察工作规定》的出台，使得环境保护督察制度内容更加细化，
更具有操作性。环境保护督察和环保综合督查的最明显的区别是是：前者重点突出了
党委和政府在环境保护中的责任。而且《环境保护督察方案（试行）》的文件发布主
体在级别上有所提高，其是以中共中央办公厅、国务院办公厅的名义印发，使得督察
拥有了更高的权威。同时将原来的环境保护督查改为环境保护督察，虽然只有一字之
差，但是还是有区别的，督查主要督企业，而督察主要是督政，性质是一种权力对另
一种权力的监督和制约。2015 年底第一轮环境保护督察在河北省开始启动，环境保护
督察制度也慢慢进入人们的视野。后来经中央编办批复，六大环境保护督查中心由事
业单位转为环保部派出行政机构，正式更名为“督察局”。“督察局”的一大新增职
能是承担中央环境保护督察相关的工作，将原来的区域督察升级为中央环境保护督察。
环境保护督察制度是我国环境保护监管模式的尝试和转变。环境保护督察制度找到了
我国环境问题的根源即党委和政府的环境行政违法行为是环境问题长期不能根治的症
结所在，因此对症下药，通过对党委和政府的环境执法违法行为督察追责，端正其生
态环境保护态度，促使其积极依法行政，主动落实环境保护责任，避免环境损害结果
发生，从源头上解决环境问题，实现从根本上解决我国环境问题。
不难看出我国的环境保护督察制度主要分为三个阶段，第一个阶段：是以督查企
业为核心的区域环境保护督查制度；第二个阶段：是以督查企业、政府为核心的环保
18 第三章 环境保护督察制度的现状和问题
综合督查；第三个阶段：是以督察地方党委和政府为核心的环境保护督察制度。从以
上督察制度的演变过程，可以看出督察主体的地位在不断提高，督察对象由督企在向
督政方面转变。督察主体的变化表明了我国对环境问题的重视程度、治理环境问题的
决心逐渐增强。督察对象的变化说明了在不断的探究中找到了治理环境问题关键，即
地方党委和政府的环境行政违法行为、不落实环境保护主体责任是环境问题产生的根
源。环境保护督察制度的主要目的就是通过对党委和政府的环境行政违法行为进行督
察追责，倒逼其规范环境行政行为，预防环境违法行为的发生，从而避免环境损害结
果的产生。环境保护督察制度是从根源上解决我国环境问题、实现对我国环境问题源
头治理的重要手段。
3.1.2 环境保护督察制度的现状
建设生态文明是中华民族的千年大计，十九大提出改革生态环境监管体制。环境
保护督察制度作为环境监管体制的一项制度创新，作为一种治理环境的新举措，从 2015
年 7 月环境保护督察制度正式建立至今，无论从制度本身的发展完善上，还是制度对
环境治理的作用上都取得了明显的效果。
目前环境保护督察制度内容主要由中央全面深化改革领导小组通过《环境保护督
察方案（试行）》与《中央生态环境保护督察工作规定》《环境保护督察纪律规定》
《中国共产党巡视工作条例》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》
《环境保护部约谈暂行管理办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》等系
列文件和法规构成。
2019 年 6 月，国务院和中共中央办公厅印发了《中央生态环境保护督察工作规
定》（以下简称《规定》）。《中央生态环境保护督察工作规定》的性质属于是党内
法规。《规定》明确了环境保护督察制度的指导思想；第一次以正式规章的形式环境
保护督察的程序规范、制度框架、权限责任等进行明确（2019 李干杰）,更加突出和
强调了纪律责任；《规定》明确了环境保护督察分为专项督查、例行督察和“回头看”
三种督察方式；明确了督察对象和督察内容；明确了组织机构和具体的职责、督察的
主体的要求；《规定》明确了中央生态环境保护督察试行中央一级和省级一级的两级
督察体制：由中央直接组织的中央环境保护督察对全国省政府和相关部门进行监督和
检查；由省级党委组织的省级保护督察对市一级的相关部门进行监督和检查。中央级
的督察工作主要根据的是《中央生态环境保护督察工作规定》。中央一级的督察的主
体为中央生态环境保护督察工作领导小组，负责组织协调推动中央生态环境保护督察
工作；督察对象主要是省、自治区、直辖市党委和政府、国务院有关部门以及有关中
央企业等组织。我国目前对省一级的督察没有统一的正式规定。而是由各个省份因地
制宜制定各自的环境保护督察方案、督察实施办法。为了保障环境保护督察的政策得
到有效的实施，在国家层面应该建立起统一的工作规定，为省级环境保护督察工作提
19 西北农林科技大学硕士学位论文
20
供统一的依据。也是对我国环境保护督察制度体系的完善。
目前，无论是我国的环境保护工作还是督察工作，都发展到了一个关键阶段，生
态环境保护工作正经历一场全局性、转折性和历史性的变化，同时对环境保护的督察
工作的主要任务从着重对环境违法行政行为打击，向促进社会的高质量和高水平发展、
对绿色发展的能力进行不断提升和对环保基础不断增强的方向迈进。制度在不断地完
善，实践也在不断深入，环境保护督察制度这种治理环境的模式已经得到了各方面认
可，还将继续发展完善，发挥重大的环境治理和生态环境保护作用。（常纪文 2019）
3.2 环境保护督察制度存在的问题
环境保护督察取得了显著成效，但也仍然存在一些问题，通过督察通报的经典案
件进行分析，并进一步对中央环境保护督察制度进行研究发现，我国环境保护督察存
在指导思想未体现出环保督察的特殊性、环境保护督察制度的体系不够完整、督察对
象没有进一步明确、环境保护督察制度的内容还不够完善等问题。
3.2.1 环境保护督察制度的指导思想未能体现环境保护督察的特殊性
《中央生态环境保护督察工作规定》中明确指出，生态环境保护督察工作将牢牢
把握习近平提出的新时代中国特色社会主义思想和生态文明思想，在督察工作中，务
必要做到“两个维护”、明确“四个自信”、增强“四个意识”，对上级做出的部署
进行坚决落实，坚持以人民为中心，解决突出的环境问题，改善生态环境质量、推动
经济高质量发展为重点，夯实生态文明建设和生态环境保护政治责任，强化督察问责、
形成警示震慑、推进工作落实、实现标本兼治，不断满足人民日益增长的美好生活需
要。
环境保护督察制度的指导思想应该是通过对环境行政违法行为追责倒逼督察对象
落实环境保护主体责任，实现对环境问题的源头治理，推动高质量发展。在目前的督
察指导思想只对督察做了一个概述，并没有对环境保护的督察做出特殊性的指导，即
环境保护督察的工作重心在对行政行为进行督察上面。在督察思想中没强化督察应该
如何实现对环境问题的源头治理、如何实现高质量发展，从而造成对督察指导思想缺
乏一个统一的认识，从而对督察制度的实施产生了不利的影响。
从目前督察工作的实践来看，环境保护督察在实际执行过程中存在执行偏差：重
视对已经造成环境损害后果的环境行政违法行为的督察，也就是重视环境保护事故督
察，忽视了那些虽然没有产生环境损害结果但是存在环境违法行为的督察，即环境保
护源头督察。重视事故督察，忽视源头督察，这也是环境保护督察制度存在指导思想
没有体现督察的特殊性的表现。从第一轮督察向各省反馈的督察意见通报的典型案例
的数量上进行比较：31 个省共通报了 312 个典型案例，其中 232 个典型案例是对已经
产生严重环境损害后果的违法行政行为进行的督察，只有 80 个是对没有造成危害后果第三章 环境保护督察制度的现状和问题
但是存在环境行政违法行为的督察；另外，从对领导干部问责的数量上来看，第一轮
督察共问责了 3489 人，其中 2732 人是因为有环境危害后果而被督察追责，757 人是因
为虽然没有造成危害后果但是存在环境行政违法行为被督察追责。针对损害后果对不
依法行政行为的督察无论是从案例数量还是从被追责的人的数量上看都高于对没有造
成环境损害后果，但是存在环境行政违法行为而进行的督察。
通过上述数据的统计分析不难看出，我国目前的环境保护督察更注重对有损害后
果的环境行政违法行为进行督察即环境保护事故督察，忽视了那些没有造成环境损害
结果的违法行政行为的督察即环境保护源头督察。环境保护督察在实践中出现的这种
执行偏差，反眏出我国目前的环境保护督察制度的指导思想没有体现出环境保护督察
特殊性。即通过对环境违法行政行为的督察，实现对环境问题的源头治理。目前的重
视事故督察，忽视源头督察的这一现象与环境保护督察的指导思想是实现对环境问题
进行源头治理的理念不匹配，环境保护督察制度的指导思想没有体现出环境保护督察
特殊性，使得对督察制度的指导思想未形成统一的认识，影响了督察制度的正确实施。
其次，现阶段环境保护督察的重心侧重于事故督察，这一点也可以从督察工作的
案件来源上得到印证。例如：督察组每进驻一个地方都会设立专门值班电话、专门邮
政信箱、设定专门的时间以便群众举报。群众的举报是督察案件的重要来源。群众一
般只会在环境损害结果影响到自己利益的情况下才会去举报，所以从环境保护督察收
集的信息渠道上来看，主要都是一些已经造成了不良后果的案件。督察的案源主要是
已经造成环境损害结果的案件，势必造成督察的重心侧重于事故督察。从督察组取得
督察信息的来源上，也能反映出环境保护督察制度的指导思想没有体现出环境保护督
察特殊性，督察指导思想中并没有强化督察应该如何实现对环境问题的源头治理、如
何实现高质量发展，造成对督察指导思想认识不统一，造成督察执行偏向于事故督察
这种情况。
作为我国环境管理体制内容的一项创新的环境保护督察制度，和以往的环境管理
手段相比具有制度上的特殊性，这种特殊性体现在：环境保护督察制度抓住了治理环
境的关键，党委和政府的不依法行政、不落实环境保护主体责任是环境问题产生的根
源。环境保护督察制度的目的就是要通过督察倒逼党委和政府依法行政，落实环境保
护责任，从而实现对环境问题从源头治理，从根本上解决我国的环境问题。环境保护
督察制度产生的目的决定了环境保护督察的着力点应该放在党委和政府的环境行政违
法行为、未落实环境保护主体责任上面。制度应该体现对环境问题的源头治理，可是
从环境保护督察的制度内容和督察过程来看，并没有体现出环境保护督察实现源头治
理的特殊要求。
从环境保护督察制度的内容上来看，2019 年 6 月的《中央生态环境保护督察工作
规定》和 2015 年 7 月的《环境保护督察方案（试行）》相比，明确了环境保护督察制
21 西北农林科技大学硕士学位论文
度具体事项，但是从明确了的具体事项上来看，并没有突显出督察制度是要实现对环
境问题的源头治理，更多的是体现在事故督察上。例如，督察的事项主要有：整治群
众反映的生态环境问题的情况，整治生态环境质量呈现恶化趋势的区域流域的情况、
处理突出的生态环境问题等。督察制度的这些具体事项更加突出的是对已经产生损害
结果的行政行为的督察，督察制度在督察内容设计上将行为督察强调的不够，没有体
现督察制度源头治理的目的，没有反眏出督察制度的特殊性。
在环境保护督察执行过程中将督察的重心或者侧重点应该放在环境行政违法行为
上，督察追责的主要的依据应该是环境行政过程中的违法行为，通过对环境违法行政
追责倒逼督察对象依照法律行政执法、落实环境保护主体责任，从而实现对环境问题
的源头治理。环境保护源头督察因为将追责的重心放在了环境行政违法行为本身，只
要存在环境违法行政行为都会被追责，因此督察对象为了自身不被追责，就会规范自
己的行为，通过这样的追责方式让督察对象将依法行政的执法理念内化于心，主动依
法行政，落实环境保护主体责任。行为督察是从源头上解决环境问题，是有效解决环
境问题的方式。因此将督察的重心放在环境行政违法行为上是有效解决我国环境问题
的正确途径。另外，督察作为行政监督的一种方式，其对权力的制约作用主要是通过
规范督察对象的环境行政行为完成，通过对其环境行政违法行为追责，最终实现环境
保护督察对权力的制约，促使督察对象依法行政，落实环境保护主体责任。因此，环
境保护督察执行的重心应该放在具体的行政行为上，只要存在环境违法行为就应该被
追责，这才是对环境问题进行源头治理的体现。
环境保护事故督察将督察重心放在了已经造成的环境损害后果上，有损害后果就
重视追责，没有损害后果就忽视对其督察，这样的督察模式会给督察对象释放出一种
信息，有后果才会被追责，这样就会让督察对象产生侥幸心理，只要没有损害后果就
不会被追责，不利于依法行政的思想内化于心，就不能很好促使政府依法行就会继续
产生，也使得环境治理始终处于一边污染一边治理的状态。不能从环境违法行为这一
环境问题产生的根源上去解决问题，不能实现对环境问题的源头治理，没有体现出环
境保护督察制度对督察的特殊要求。指导思想是整个制度体系的灵魂，牵引指导制度
体系不断地完善，也为环境保护督察执行提供思路和方向。因此，也说明我国的环境
保护督察制度的指导思想没有体现督察的特殊性，进而影响到环境保护督察制度建设
和制度在实践中作用的发挥。
3.2.2 环境保护督察制度体系结构有待完善
环境保护督察制度在体系结构上还是存在不足，有需要完善的地方。目前，虽然
我国的环境保护督察制度的主要依据由 2015 年 7 月以党内文件存在的《环境保护督察
方案（试行）》提升到了 2019 年 6 月党内法规层次的《中央生态环境保护督察工作规
定》,环境保护督察制度在党内监督方面有了依据，其权威性和约束力得到了大幅度的
22 第三章 环境保护督察制度的现状和问题
提升，但是环境保护督察制度还缺乏国家层面上的法律规定。国家环保督察机构代表
中央意志对地方各级党委政府的环境保护工作进行调查、审核、纠正、建议，权力的
来源必须是高位阶的法律，否则会缺乏执法的权威。
从推进机制看，环境保护督察主要是依靠上级权威强力在短期内完成环保督察工
作，督察工作带有抽查的特点，这就使得环境保护督察对环境治理效果的持续性、制
度的持久性不够，因而使得环保督察制度存在缺陷。因此，需要重新建构规范化、法
治化、可持续化的监督机制。因此，高强度、抽查式的环保督察制度，在取得“显著
成绩”的同时，应该对其进行法治化、规范化方面进行提升。法治化能够保障制度发
挥长久和稳定的效用，方能从根本上解决我国环境执法与监督不力的难题（陈海嵩
2019）。对环保督察制度进行法治化建构可以使得目前“运动式”的环境责任风暴形
成常规化，构建起法律框架，形成法律依赖路径则能使环保督察制度的效果长久（王
欣 2019）。
带有抽查的特点的中央环境保护督察，“环保问责风暴”以中央的意志作为尚方
宝剑，在短时间内可以将治理环境的执法强度快速提升，在处理紧急事项以及积重难
返的环境问题上“破冰”，但是大刀阔斧的环保风暴打破了原有的科层式治理模式，
叫停按部就班、循序渐进的党规机制，后果就是破坏了制度的稳定性和法律的权威性，
中断了法治化进程，不利于我国法治国家、法治社会的建设。
中央环境保护督察是有自身的优势，但是其对环境行政行为短时间内的抽查，使
得环境保护督察促进行政主体依法行政，落实环境保护主体责任目的的实现略显吃力。
环境保护督察制度的出现是解决目前科层式环境管理失灵的情况，看似打破了通过传
统科层机构（环境监察执法部门、区域环保督查中心）开展环境保护督察工作，实际
上环境保护督察制度的最终的目的是要通过环境保护督察使得科层式环境管理归于正
常，促使我国的行政主体依法行政，落实环境保护主体责任，使得国家的环境法律政
策得到贯彻与实施。目前的中央环境保护督察制度更多的是体现的对省一级的行政主
体的行政行为的督察，对省级以下的行政主体的环境行政执法行为督察的力度不够。
2019 年的《中央生态环境保护督察工作规定》作为党内法规只是中央环境保护督察的
工作依据，我国目前缺乏国家层面环境保护督察的统一规定，导致各个省份在落实环
境保护督察制度的时候缺乏统一的工作依据。环境保护督察制度现在存在只有党内法
规，缺乏国家法律上的规定，环境保护督察制度在体系结构上有待完善。
3.2.3 环境保护督察制度内容不够完善
环境保护督察制度的发展应当积极鼓励公民的参与，发扬民主理念，建立相应的
规章制度。但是作为环境保护督察制度的基本框架《环境保护督察方案(试行)》，无
论是在制定的时候还是开始实施以后，都没有对外公开，该文件仅限于党内传阅，具
有保密性，能够提出意见和看法的人比较少，更重要的是普通民众根本很少有机会接
23 西北农林科技大学硕士学位论文
触到此类文件，发表意见更无从谈起。公众参与是国家环境保护事业发展的关键环节，
应当保障公众获悉准确的环境信息、参与到环境保护工作当中。但是根据实际工作统
计的数据，贵州、北京、安徽、湖南和辽宁等 10 个省一共只接到 23120 起群众举报的
案件，其中陕西省接到的最少，只有 828 件，从数据中可以明显感受到参与督察工作
的民众基础还不够广泛，公众对环境保护督察参与度不够，基层力量发挥不够充分。
2014 年 10 月，甘肃省国土资源部门在明知道国务院对甘肃省祁连山国家级自然保
护区的界址后，在涉及保护区 58 平方公里范围的自然保护区内，继续违规审批、延续
采探矿权。结果导致祁连山地区因长时间大规模探、采矿活动，造成局部水土流失、
植被破坏、地表塌陷等情况；另一方面，水电无序过度开发、水电站的不合理建设，
打破了水生态系统的平衡，导致河流下游断流或者水量减小。督察组对祁连山的环境
问题进行调查，调查结果显示造成上述环境问题的主要原因是：虽然我国制定了一系
列有关保护祁连山自然保护区的政策法规，但地方政府并未严格执行相关决策。在开
采矿产资源以及推进水电项目时并未考虑到对环境的影响，并未严格遵守生态保护优
先这一指导思想。违法违规审批矿产资源项目、环境整治工作不力、违法违规项目查
处不力，未能正确履行职责，针对此类问题已经造成的严重后果，对 100 多位相关责
任人进行了问题追责。从这个督察案例中也可以看出公众对环境行政违法行为监督不
够。首先在祁连山自然保护区内存在环境行政违法行为，没有严格遵守相关法律规定
管控采探矿权，违法行政行为长期以来是存在的，但却没有被举报。如果在祁连山国
家级自然保护区刚一出现环境行政违法行为的时候，公众对其环境行政违法行为进行
举报监督，及时对其违法行为予以纠正，就不会有后面严重的损害结果的发生。公众
参与到督察过程中来，不仅有利于督察信息的搜集、也有利于对督察工作进行监督。
我们国家环境保护督察制度在吸收公众参与方面还没有明确的规定，在吸收公众参与
方面仅限于举报电话，没有从制度上提升公众参与督察工作的地位。环境保护督察工
作相当于是在单打独斗，没有充发挥群众的力量和智慧，没有强化公众的环境保护责
任，导致公众对举报环境违法行为意识淡漠，弱化了其对环境违法行为和对督察工作
监督的作用。自然环境与公众生活健康密不可分，公众可以发挥良好的环境监督作用。
然而现阶段环境保护以政府部门的监管为主导，并未充分认识到公众对于环境保护的
重要性。 (吴洁 2018)
3.2.4 督察对象不明确
从环境保护督察制度产生和发展上来看，中央环境保护督察已经将督察对象从原
来的督企转移到了督政上面，而且已经在《中央生态环境保护督察工作规定》中对此
进行了明确，督察的对象主要是地方党委和政府。然而省级环保督察还没有将督察的
对象转移到督政上面。这是因为目前国家环保督察还没有统一的督察工作规定。为了
环境保护督察在全国范围内开展，形成督察合力，中央环境保护督察对各个省级政府
24 第三章 环境保护督察制度的现状和问题
及其相关部门进行督察后，各省也应当开展严格规范的环保督察，以补充和延伸国家
层面的环保督察。但是却没有出台统一的督察规定，各个省份根据自己的实际情况制
定各自的督察方案或者督察办法。环境保护督察的督察对象在国家层面上没有明确的
规定，导致各个省份在制定各自的督察方案时对于督察对象的规定并不明朗，在督察
实践中将督察的对象有的还没有转移到督政上来，这一点和环境保护督察制度主要是
督察党委和政府的环境执法行为不相符。例如从 2018 年吉林省第四生态环境保护督察
组边督边改公开情况中可以看出，白城市工业园区内白城市金升镍业，中央环保督察
组曾查过，被停产一段时间，依旧继续生产，每天凌晨排放烟雾，有异味、粉尘，影
响附近居民的正常生活。白城市环保局在检查过程中，发现该企业在未取得环保竣工
验收的情况下违法生产，2018 年 3 月 9 日，白城市环保局依法下达了《责令改正违法
行为决定书》，4 月 17 日下达了《行政处罚决定书》，对该违法行为依法进行了处罚，
要求企业按要求进行环保竣工验收。园区相关部门要求企业在生产过程中加强对渣场
和原料堆场的管理，做好围挡和苫盖，及时清扫厂区路面，及时洒水抑尘，不得产生
扬尘污染，同时要求企业加强环保设备、设施的日常维护管理，并长期有效运行，确
保污染物达标排放。从吉林省的环境保护督察的情况来看，督察对象仍然是督企，督
政体现的并不明显，这与环境保护督察制度主要是督政的目的不符，从这个案例可以
看出在省级环境保护督察层面上，还没有将督察的对象转移到督政上面，说明我国关
于环境保护督察制度关于督察对象仍然不明确。环境保护督察制度关于督察对象不明
确，会影响环境保护督察正确执行，可能会存在执行偏差，进而影响督察制度目的的
实现。
25 西北农林科技大学硕士学位论文
第四章 环境保护督察制度存在问题成因
发现问题不是目的，解决问题才是关键。要解决问题，就必须搞清楚问题产生的
原因，基于此种想法，本章主要针对环境保护督察制度存在问题，主要从思想观念上、
环境保督察制度的发展上还有环境保护督察制度所处的社会环境方面针对督察制度存
在的问题进行成因分析。
4.1 思想观念制约
思想观念是指引实践发展的核心，思想观念没有与时俱进地转变，势必制约中国
环保督察制度的发展，并造成我国环境保护督察制度存在指导思想中对于源头治理方
式欠缺、指导思想没有充分体现出环境保护督察的特殊性、督察制度缺乏公众参与规
定等问题。
4.1.1 环境治理观念落后
环境保护督察制度存在的诸如：指导思想度没有体现环保督察的特殊要求，相关
制度不完善、督察执行存在偏差等都和环境治理观念落后有很大的关系。
意识决定行为，只有正确的意识才能指导环境保护工作的有效进行。在吸取国外
的教训之后，我国明确提出“绝不能走先污染、后治理的弯路”。但实际上在经济和
社会发展过程中，一边强调“避免先污染后治理”，一边在选任干部工作中不重视地
方环境治理情况。在一段时期内，我国市县的党政“一把手”升职的概率与任期内 GDP
增长挂钩，考核也以 GDP 为主要依据，造成党政领导干部只注重了经济的发展，忽视
了对生态环境的保护。我们国家的环境治理方式实际上仍然是先污染后治理。近年来，
在国家对环境问题日益重视，人们的环境保护的意识意识有所提高，但在观念上大多
仍停留在污染破坏发生后的末端治理上面。
在传统的环境治理方式的影响下，落后的环境治理观念形成固定的思维模式，使
得环境保护督察无论是制度的顶层设计还是制度在实践中的应用，受到了落后的环境
治理观念的影响。例如督察制度中指导思想对督察的指导思想中对源头治理的实现路
径强调的不充分，没有体现出环境保护督察制度的特殊性，反眏出对于源头治理环境
问题的认识还不够深入、对从根本上解决我国的环境问题的路径还不清晰，都与长期
以来形成的落后的环境治理观念有关。环境治理观念落后也是导致督察在执行过程中
出现执行偏差的重要原因。受落后的环境治理观念的影响，在督察的执行过程中重视
事后治理，重视治标，忽视治本，从而使得督察在执行过程中出现执行偏差与，造成
督察的执行与督察制度的目的不匹配。
26 第四章 环境保护督察制度存在问题成因
4.1.2 对源头治理与环境执法的关系认识不清
在对环境治理的过程中，人们在潜意识中还保留着先发展后治理、先破坏后恢复
的错误思想。虽然，我国吸取其他国家的教训也知道不能走先污染后治理的老路，但
是由于历史原因，经济长期粗放式发展、唯 GDP 政绩考核，环境保护意识薄弱等因素，
造成了环境严重破坏。伴随着经济的增长环境问题日益凸显，国家和社会对环境治理
和环境保护的意识才逐渐增强，对环境保护问题日益重视起来。实际上，我们国家对
于环境保护问题仍然走的是先污染后治理的模式。由于，长期以来受到这种经济发展
模式和环境治理的理念的影响，在环境保护督察执行过程中，受到这种陈旧的治理思
维的影响，对环境问题认识具有滞后性，造成环境保护督察在环境治理过程中将督察
的重心习惯性的放在对已经造成环境损害的环境行政违法行为的追责上，重视事后惩
戒，忽视了对那些虽然没有造成环境损害结果但却存在环境行政违法行为的追责。没
有从源头上彻底纠正环境违法行为，环境污染损害继续发生，对环境问题的治理相当
于走边治理边污染的路子，从而使得环境保护督察制度对环境问题源头治理的目的落
空。因此对源头治理与环境执法的关系认识不清也是环境保护督察制度的指导思想没
有体现出环境保护督察的特殊性的原因之一。
4.1.3 对环境保护督察制度的特殊性认识不够
环境保护督察制度存在指导思想缺少源头治理的实现路径的规定、没有反映出环
境保护督察的特殊性要求，督察对象没有明确化，都与目前对环境保护督察制度的特
殊性认识不够有关。
环境保护督察制度和以往的环境监管制度相比具有制度上的特殊性，环境保护督
察制度抓住了治理环境的关键，明确了政府不依法行政，不落实环境保护主体责任是
环境问题产生的源头。
理念对于实践有着重要的引导所用。如果对于环境保护督察制度通过对党委和政
府的环境违法行政行为的督察追责，预防环境违法行为的发生，从源头上实现对环境
问题的治理认识不够深刻，就会影响环境保护督察的指导思想的设计，出现在环境保
护督察的指导思想中将源头治理、以及源头治理的路径强调的不够，没有体现出环境
保护督察的特殊性等问题。
4.2 国家环保督察制度发展滞后
4.2.1 法治建设相对滞后
目前，环境保护督察依托的是国家的“专断性权力”，管理手段上主要使用的是
“命令—控制”型的行政指令，目前环境保护督察制度缺乏法律支撑，环境保护督察
没有国家层面的法律规定，造成环境保护督察制度的体系结构不完善，造成这一问题
的主要原因在于我国法治建设还比较滞后。虽然我国已经将依法治国作为治国的基本
27 西北农林科技大学硕士学位论文
方略之一，持续的法治建设也使我国的法治化水平和公民法律素养都得到了明显加强，
但我国法治建设相对滞后。进入新时代以来，中国共产党一直在强调把法治当成治国
理政的基本方式，提出了全面提升依法执政能力的时代要求。但是在实践中，类似于
“官本位”的思想在政府工作中依然根深蒂固，国家建设与发展方面依然受到传统管
理思想不同程度的影响与制约，中央政府仍然习惯以行政命令、红头文件等方式管理
社会、发展经济，无论在依法监督、依法行政，还是在依法决策等方面都存在法治观
念淡薄的问题。环境保护督察制度作为中央政府解决我国环境问题的一种新办法，没
有制定相关法律法规，政府在治理环境的过程中，仍然用专断性权利来实现对环境问
题的管理，使得环境环境保护督察制度缺乏国家层面的法律规定，造成我国环境保护
督察制度体系结构不够完整的问题。而且目前环境保护督察制度因为缺乏法律支撑，
又势必会影响到制度本身的稳定性，科学性和常态化的存在和发展。
4.2.2 环境保护督察制度处于起步阶段
由于环境保护督察制度是我国在环境管理制度方面的一次创新。2015 年 7 月《环
境保护督察方案(试行)》的出台标志着环境保护督察制度在我国正式建立，2019 年 6
月《中央生态环境保护督察工作规定》（以下简称《规定》），首次以党内法规形式，
才明确了督察制度框架、程序规范、权限责任等，从环境保护督察制度的正式建立至
今，也才不到 5 年的时间，环境保护督察制度在我国处于试行探索阶段，督察制度存
在上述诸如，督察制度的指导思想没有体现出督察的特殊性、督察制度的体系结构还
不完善、督察制度的内容还不完善、督察制度关于督察对象没有明确化，很大程度上
跟督察作为一项新的环境治理制度处于试行阶段、发展还不成熟有很大关系。
4.3 社会处于转型期
现在我国已经成为世界第二大经济体，经济结构不断升级，发展方式的转变和生
产方式的不断优化，社会发展到了新时代，我国正处于从以农业经济为主的社会转变
为以工业经济为主的社会转型期。社会转型是社会生活各方面、社会结构各要素深层
次的社会变革，也意味着政治环境、经济生活、社会秩序、文化模式、环境发展以及
人的思维、观念、生活习惯等方面的深刻变革。但转型的动荡性、变革性、不稳定性，
决定了社会转型期又是各类社会问题频发、矛盾凸显的阶段。既要高水平全面建成小
康社会，又要推进生态文明建设。在一定时期内，多种矛盾有待解决，多种利益需要
调整，从而导致作为环境监管体制改革的重要组成部分环境保护督察制度被人们忽视，
导致其发展并不成熟，制度在设计上还有待完善和提高。
28 第五章 完善我国环境保护督察制度的对策
第五章 完善我国环境保护督察制度的对策
通过对环境保护督察的概念以及相关理论探讨，在对我国环境保护督察制度的现
状和问题及原因进行系统分析基础上，提出了坚持源头治理的指导思想、完善国家环
保督察制度体系、建立环境保护审查制度等对策，以期推进生态文明建设和环境保护
工作，促进绿色发展。
5.1 环境保护督察制度坚持源头治理的指导思想
现有的环境保护督察制度关于环境保护督察的指导思想的描述过于笼统，虽然明
确了督察的目的是要实现对环境问题标本兼治，但是没有明确督察的目的实现的路径。
对督察的目的实现路径需要从其指导思想中推测出来，不同的督察主体因为督察的能
力不同，会对督察目的的实现路径有不同的认识，会直接影响到督察目的的实现及作
用的发挥。在环境保护督察制度中需要重点强化源头治理的生态环境保护观念，也就
是转变为科学的预防性治理观念，将危机防范于未然。要将单一治理转变为预防与控
制同等重要的位置，改变以往只重口号和制度的表面现象，使社会各界意识到预防性
措施才是控制环境恶化的最佳方式，有想法、有态度地参与到环境保护的源头治理工
作中来。
建议在督察的指导思想中完善遵循源头治理理论，坚持预防为主环境治理原则，
明晰环境保护督察的源头治理工作方向。首先，不仅要在指导思想中将源头治理明确
化，源头治理理念还应当贯穿在督察事项，督察权限与内容以及督察机构履行的职责
中。
另外在指导思想中明确指出，环境保护督察的重心应该放在督察对象的行政行为
上。从而使得督察制度的指导思想能够在督察过程中得到贯彻，为督察目的的实现提
供保障。环境保护督察的重心放在督察对象的行政行为上，可以推进督察对象依法行
政，使得整个社会执法环境得以改变。行政主体严格依法行政，也有利于我们国家法
治社会的建设。
环境保护督察制度作为推动生态文明建设的一项顶层设计，其指导思想的完善，
有利于督察工作的正确开展、督察目的的最终实现。在实践中之所以会存督察的重心
错位的情况，很大程度上和督察的指导思想将源头治理以及源头治理的实现方式强调
的不充分有关系，造成督察制度的指导思想没有体现出环境保护督察的特殊性。在督
察制度的指导思想中强调源头治理理念和明确源头治理的实现方式，能够进一步完善
我国环境保护督察制度的内容，也能够保障督察执行的规范化和科学化。
29 西北农林科技大学硕士学位论文
5.2 完善国家环境保护督察制度
5.2.1 做好党的督察制度和国家督察制度的衔接
环境保护督察从本质上来说属于行政监督，但因督察范围包括党委，即督察也包
括党内监督。《中央生态环境保护督察工作规定》可以作为中央环保督察工作依据，
而省级环境保护督察作为中央环境保护督察的拓展和延伸，实际上承担着更加巨大的
工作任务，环境保护督察机制的运行也主要以省级环境保护督察工作为主。若其对环
境保护督察制度执行和实施存在偏差的话，直接会影响到环境保护督察制度持续推进
依法行政、落实环境保护主体责任，实现对环境问题源头治理目的实现。《中央生态
环境保护督察工作规定》对于中央环境保护督察的督察对象和督察内容已经规定的很
明确，但是目前省级环境保护督察因为缺乏统一的督察工作标准，各个省份在贯彻环
境保护督察这一环境管理政策时相当于单打独斗，各个省份在参考《中央生态环境保
护督察工作规定》的基础上，根据自己的情况制定各自的环境保护督察方案，缺乏统
一的工作标准。构建科学完备的环境保护督察制度体系，首先应当根据环境保护现状
制定严格规范的环境督察标准，据此开展环保督察工作，使其最终目的与环境保护督
察制度的目是高度一致，都应致力于从源头上实现对环境问题的治理，推动生态文明
建设，促进绿色发展。
建议制定有关环境保护督察制度法规。现阶段国内的环境保护督察制度体系并不
不完整，全国人民大会及其常务委员会应该制定一个《环境保护督察法》，该法律规
定主要适用范围是国务院各级省级政府，这一举措能够解决目前缺乏国家层面上的环
保督察法律制度。出台此法可促使我国的环保督察制度更加具有权威性与规范性，也
有利于推进法治化国家建设。我国政府在召开十八届四中全会时明确表明国家立法应
当与党内法规协调一致。建议出台《环境保护督察法》，制定严格规范的环境保护督
察法律制度，清晰划分工作人员的职责，理清问责程序，鼓励社会公众积极参与到环
境监督工作中来。另外应当在《环境保护法》明确表明各自治区，直辖市，省份及相
关部门应参照中央生态环保督察制度开展省级的环保督察工作，从而确立环境保护督
察制度的法律地位。其次建议在《环境保护督察法》明确表明若党员干部并未严格遵
守其职责，则应接受严惩。通过以上方法促使环境保护督察在法治轨道上常态化发展。
我国的环境保护督察制度是基于原有的环境监管体系而建立的，突破了原有体系
的局限性，通过人力资源与财务管理以及物资管理优化了此体系，但并未严格规范监
督机构的职权与责任，因此盲目问责的情况频频出现，导致执法工作人员出现工作倦
怠情况。通过立法严格规定环境保护督察制度，可促使环境保护督察工作更加公正合
理，有利于环境监管体系长期稳定良好的运行。在环境保护督察方面立法是我国面临
的一项重要立法任务。
30 第五章 完善我国环境保护督察制度的对策
5.2.2 督察的事项突出实现对环境问题的源头治理
从环境保护督察制度的内容上来看，虽然《中央环境保护督察工作规定》明确了
环境保护督察制度具体事项，但是并没有突显出督察制度对环境问题的源头治理，更
多的是体现在对已经造成环境损害后果的处理上。例如：突出生态环境问题及处理情
况、生态环境质量呈现恶化趋势的区域流域以及整治情况，对公众反映的生态环境问
题立行立改情况。这些督察制度的具体事项更加突出的是对已经产生损害结果的行政
行为的督察，督察制度在督察内容设计上将行为督察强调的不够，没有体现督察制度
源头治理的目的，没有反眏出督察制度的特殊性。
深入全面的剖析有关生态文明建设与体制改革的规范性文件可知，可在现有的督
察事项中添加部分环境保护监察内容：可督察地方现有空间开发利用结构的合理性，
各地方的多规合一工作及其有效性，产业的发展特征及其优势，农村地区环境基础设
施的建设与使用状况等。此外还可督察现阶段环保监管机构的队伍建设状况，企业的
环境保护与管理水平，环境保护基础能力以及环境保护机制与体系的建设。环境影响
评价工作与项目建设规划之间的衔接、生态环境监测以及区域产业负面清单机制均可
纳入环境保护督察的范围。督察工作中所发现的问题，中央有关部门加强对地方整改
的工作辅导和财政支持，针对共性问题改进政策。（常纪文 2019）
5.2.3 建立公众参与环境保护督察制度
环境保护督察制度应该吸收公众参，将公民、社会团体等多方力量纳入到督察工
作中。在督察制度中吸收全民参可以保障环境保护督察工作的顺利开展。另外在督察
制度中吸收公众参与也是外国一些国家在督察制度中普遍使用的方法。
首先，应当依法推进政府环境信息公开，在开展环境保护督察工作时应当向公众
及时披露环境保护相关信息，积极鼓励公众参与到环境保护督察工作中来，社会媒体
应当及时报道整个环境保护督察工作过程，在公众与监管部门之间建立良好的沟通机
制，促进环境保护督察工作信息化发展。
政府部门应当向公众公开环境保护督察情况及后续的整改措施，调动公众参与督
察活动的积极性。环境保护督察离不开公众与媒体的监督，环境信息公开是公众参与
的重要基础。环境保护督察中不仅应及时督察结果，还应当公开督察过程，认真听取
群众意见，接受公众的建议、批评和监督。(刘友宾 2020)
另外，向公众宣传推广环境保护基础知识，培养其环境保护与环境监督的意识，
激发其社会责任感。其次，在督察制度中建立公众参与督察工作的激励机制，加大对
举报者的奖励，刺激公众更好地发挥个人力量，参与到督察执行过程中；
建议在督察制度中进行更加细致的规定，细化公众参与督察的程序、参与方法、
公众意见处理和法律责任等等。使公众参与督察不仅成为法定环节，而且落在实处、
具有可操作性，保证公众参与的真实性和有效性，不断完善环境保护督察制度。
31 西北农林科技大学硕士学位论文
5.2.4 促进环境保护督察制度的常态化
我国现在尚未构建专门的环境保护督察机构，仅在 2016 年中纪委、中组部以及生
态环境部共同组建了中央环保督察组。这一组织并非常设办事处而是抽调部分人员有
效处理部分特定工作。中央环境保护督察组将环保督察责任划分到具体的成员，削减
了环境监管成本，具有较强的应对复杂环境事件的能力，促使国内迅速开展环境保护
保督察。国家根据《环境保护督察方案（试行）》中的相关规定组建了环境保护督察
组，各地方也陆续推出了一系列环保督察暂行办法或方案。由于暂行办法与方案并未
从法律层面上进行约束，因此督察组在开展环保督督察工作中没有强大的法律支撑，
监管力度较弱，无法长期存续。诸多外部因素均会影响环保督察组的工作进展及效率。
建议对于环境保护督察的主体地位将其在法律、法规中进行明确规定，只有这样
才能符合依法治国的要求，不能仅仅成为政府文件中的规定。建议成立专门的机构，
组建专业监督队伍进行督察。可根据我国宪法等规定指定具有一定资质的人员或行政
组织专门监督，赋予其相应的监督权力，规范监管流程及方法。普通行政事务与专项
行政事务存在一定差别，公职人员及行政机关应接受严格规范的行政督察，即督察其
是否具有较强的能力处理专项事务。我国应当在行政督察中纳入环境保护督察，组建
公正规范的督察机构有利于提升督察水平和科学性，也利于对督察执行重心的掌控；
另外督察机构稳定性的存在也有利于避免运动式的督察，从而促进督察执行常态化。
5.3 建议环境保护督察向环保执法审查制度方向发展
5.3.1 督察重心前移
目前，我国环境保护督察主要集中在已经出现的环境问题上，集中于环境保护的
事后监管,对于尚未造成污染苗头以及潜在污染的治理，还不能充分发挥积极作用。环
境保护督察制度旨在从源头上解决我国的环境问题，且已经取得了很大成效，但是环
境保护督察仍然属于事后监督，因为它针对的是环境行政违法行为，所以无论是行为
督察还是后果督察，都是以存在环境行政违法行为前提的。环保督察制度的特殊性表
现在对环境违法行政行为的预防上面。由此可见，这一制度已经具有了创新性和探索
性，已经展示出它的源头治理的优势。但是从对环境问题的源头治理的角度来看，作
为环境保护督察制度仍然有它的局限性。从预防环境违法行为的出现的角度上考虑，
环境保护督察制度应该只是目前的一个过渡，建议今后建立环境行政行为合法性的审
查制度。环境行政行为合法性的审查制度可以更好地避免环境违法行为的发生。与环
境保护的督察制度实现对环境源头治理的方法不同，对环境行政行为合法性的审查制
度较环境保护督察制度而言，他强调的是事前监督，也就是在环境行政违法行为可能
要发生时通过对其合法性进行审查的环节，将环境行政违法行为直接扼杀于摇篮之中，
从这一点上来对环境行政行为在执行之前的合法性进行审查监督较环境保护督察来说
32 第五章 完善我国环境保护督察制度的对策
预防性更强，对环境问题的解决更有效。对环境行政行为的合法性审查由于环境行政
行为还没有实施，因此对环境行政的合法性审查主要体现在对环境行政决策权的合法
化的审查上面。关于对行政决策方案合法化审查的制度方面的规定，依据的是 2019 年
我国出台的《重大行政决策程序暂行条例》，该条例目的是让行政决策权在阳光下运
行，增强对行政行为的约束力。《重大行政决策程序暂行条例》体现的是对行政决策
权的一种监督，具有普遍性，针对性不强，而且只适用于重大行政决策，因此该条例
对环境行政行为决策权监督作用还是有限的，但是可以作为建立环境行政行为合法性
的审查制度予以参考。
5.3.2 建立环境行政决策权合法化的审查制度
针对我国目前突出的环境问题，建立对环境行政决策权的合法化的审查制度是对
环境保护督察制度这种事后监督不足之处的弥补，将监督的重心更加前移，更符合环
境问题治理的源头治理理论，更加能体现对环境问题的源头治理，对解决我国的环境
问题来说会更加的有效。对环境行政决策合法性的审查实际上还是属于行政监督，只
不过将督察的重心前移到环境违法行为做出之前，通过设立专门的审查机构审查环境
行政决策方案主体、内容、制定程序的合法化，来保障环境行政决策方案的合法性。
督察人员应当掌握丰富的专业知识，具有大量实践经验，具有依法审查的资格。在具
体的审查过程中为提高政府决策的合法性，促使审查工作依法高效有序的进行，有利
于制定更加科学规范的环境行政决策。通常重大环境行政决策需要进行两次合法性审
查，初审由政府法制机构完成，以审查提交的材料是否完整可信为主。其中包括征求
公众意见的相关记录、制定的环境决策方案与相应的政策法规及规范性文件。此外还
包括详尽全面的风险评估报告、专家意见以及听证报告与初审意见等。若确定所有材
料属实且内容完整，则可给出合法性审查的初审建议；随后递交所有材料至相应的环
境行政决策审查机构完成二审，即可得到合法性审查意见终稿。环境行政决策审查机
构对于重大行政决策合法性审查的事项应享有诸多权利。第一，参与权与知情权。环
境行政决策审查机构具有充分了解所有有关环境行政决策的信息的权利。例如会议决
策，政策法规的规范性文件及档案等。环境行政决策审查机构可自行复制或查阅相关
资料，也可接受由决策相关部门或主体递交的资料，（上述资料均不包括保密信息）。
环境行政决策事项的前期调研等工作，审查机构工作人员也可参与其中。第二，发表
意见权。决策领导或相关工作者不能制约环境行政决策审查机构工作人员提出客观公
正的审查意见。审查机构的工作者应当具备丰富的专业知识储备与较强的业务能力，
合理规范的评判相应环境行政决策的合法性，可行性与科学性等，并给出清晰完整的
审查意见。第三，咨询权。审查机构工作者可通过书面形式或口头回答相关决策部门
或人员的咨询，若无法准确回答时，必须告知具体的缘由。第四，督促整改权。若审
查机构发现环境决策程序不符合法律规定或提交的材料虚假或不完整，则可要求相关
33 西北农林科技大学硕士学位论文
部门及时处理。环境行政决策审查机构组成人员享有权利的同时也要履行相应的义务。
现阶段环境保护督察制度是当前纠正党委和政府环境行政违法行为的重要手段，待条
件成熟后建立环境行政决策合法性审查制度，成立环境行政决策审查机构来审查环境
行政决策方案，对于消除环境行政违法行为具有重要意义，有利于推进我国生态文明
建设和实现美丽中国的发展目标。
34 结语
结语
由于经济的快速发展，环境保护措施施行的成效远远赶不上环境被破坏的速率，
重大环境问题层出不穷，总体环境污染状况得不到有效的管控。常规的科层制环境保
护措施不适应现阶段的环境保护需求，因此环境保护督察制度应运而生。作为环境管
理体系的一项制度创新和探索，环境保护督察制度不仅能够推动保护生态环境和生态
文明建设，而且能够完善中国的立法发展、推动法制建设的进程。
为应对日益恶化的环境形势，环境保护督察制度也需要在实践中不断创新、探索
和完善，根据目前环境保护督察制度存在的不足与问题遵循行政监督理论、政策执行
监督理论、源头治理理论，从指导思想、体系结构、督察对象、公众参与等多个角度
完善。在研究过程中，由于自己对环境保护督察制度的内涵把握不深、不够充分，对
法学理论的研究不够深入，不能很好的将理论融会贯通，对完善环境保护督察制度的
设想还不够成熟，还需要进一步的深入研究和细化。环境保护督察制度制应该只是一
个环境管理的过渡制度，环境保护督察应该从事后督察向注重环保执法审查方向发展，
这应当是未来深入研究和探讨的趋势所在。
35 西北农林科技大学硕士学位论文
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J］
. Environmental Modelling & Software，
（13）：92-106 西北农林科技大学硕士学位论文
致谢
时光匆匆，还没有赏够西农的风景、还没有品尝完西农的美食，我三年的研究生
学习生涯即将在 2020 这个特殊的年份画上句号。
首先，感谢我的导师张忠潮教授，一个对待教学思路清晰、严谨认真、细致负责，
对待学生尊重、包容、平等、信任，对待生活积极阳光、细心善良，亦师亦友的长者，
以身作则，用自己的言行教育、引导学生成长，使我受益匪浅。张老师数次对论文进
行指导，从开题报告到文章基本成型，从问题关键到方向调整，不断指导促使研究得
以顺利进行，特别是今年疫情影响，不能到校修改、请教，张老师不厌其烦地通过的
电话、微信对我进行指导。在此，由衷的向张老师表示最真诚的感谢与祝福。
同时，感谢研究生学习期间教导过我的老师们：王志彬老师、董红老师、徐春成
老师、王育才老师、郝晓红老师、万志琴老师等。感谢 2017 届环境法研究生班的同学，
感谢大家一路相伴和帮助。最后感谢我的家人，感谢你们对我的支持和理解。
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个人简历
杨俊样，女，1982 年 6 月出生，中共党员，陕西户县人，西北农林科技大学硕士
研究生。2001 年 9 月至 2005 年 6 月就读西北政法学院法学专业；2005 年 8 月至今在
陕西财经职业技术学院任教；2017 年 9 月至 2020 年 6 月在西北农林科技大学就读，专
业是环境与资源保护法。
2020 年 5 月在杂志《河北农机》上发表文章，题目是关于环境保护督察制度分析
及研究。
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