绪论
一、研究的背景和意义
（一）研究的背景
近年来，生态环境恶化的问题已经成为当今中国经济和社会发展过程中严重
的一个障碍。尤其是经济进入高速发展的时代以后，我国经济发展进入了一个新
的局面，由此而产生的环境污染不断增加，环境问题的恶劣影响也越来越严重。
在我国环境法律制度完善意识的不断加强下，环境法律制度日益完善，环境问题
在某种程度上得到了一定的解决。但从整体来看，各个地区出现的不同类型的环
境问题，实际上是一个地区急需解决的大问题。在环境问题不断恶化的背景下，
原环境保护部在中央层面开始进行改革尝试，
2002 年将全国划分为六个大区，并设立派出机构，建立起覆盖全国范围内
的区域环保督查中心，专项负责区域性环境问题的监督与解决。但是，就法律制
度的依据层面，我国区域性环保督查中心的职权内容不具体，法律的属性定位仍
然不够明确。因此而导致在区域性的督查工作中，对环境问题难以形成严格而有
效的监督与管理。而且结合当地环保部门的行政职权层面来看，权利层级上受制
于地方性政府的直接领导，并不能有效而独立地开展环境保护工作。在地方政府
以往一般以优先发展经济的思想观念下，地方政府可能会忽视环境的重要价值，
缺乏严肃的环保意识，导致了片面追求经济的高速发展而忽略了环境问题的产
生。综合以上因素，地方性环境保护工作部门以及区域性的督察中心，很难就环
境保护工作而言开展更加高效的监督。在此背景下，各种复杂的环境问题层出不
穷，地区性环境问题也越来越严重。
十八大以来，生态文明建设成为重点关注我国整体国家发展的方向之一。环
保制度的配套完善也在逐步进行全面推进。无论是中央环保部门，还是地方环保
部门，都在进一步强调经济发展中的环境保护意识，相关环境保护的工作也得到
进一步的推进，同时对于环境保护的制度建设提出了更高的要求，环境保护制度
的完善凸显了更加重要的价值。
2015 年 7 月《环境保护督察方案》经审议通过，确定了进一步加强地方生
态环境保护工作的展开。在此基础上，概念上发生一定的变化，环保督查变更为
环保督察，体现了监督工作的高度权威性。同时，将“党政同责”以及“一岗双
责”的概念融入到具体的环境保护中。政府机关和党委共同纳入到督察工作的追
责范围的体系之中，进一步扩大了环保督察的督察范围。从中央层面设立中央环
保督察制度，分成不同的批次对全国范围内的环境问题开展督查工作。2018 年底，基本实现了首轮中央环保督察的工作，并进行了“回头看”二
次巡查工作。对于一些地方性环境问题的有效解决切实发挥了重要的作用，呈现
了一种崭新的制度探索新局面。
2019 年 6 月《中央生态环境保护督察工作规定》的出台，切实加强生态环
境保护工作的责任承担，严格规范生态环境保护工作中的督察细则实施，稳步推
进生态文明建设的步伐。
2020 年 6 月，启动第 2 轮全国范围内的中央环保督察工作，中共中央办公
厅和国务院办公厅同共同印发了相关的中央层面的环境保护督察工作规定，提出
了设立专职督察机构，对全国范围内的相关部门以及企业开展有序的环境保护督
察工作。
2021 年 5 月 10 实行的《生态环境保护专项督察办法》，是对于《中央生态
环境保护督察工作规定》的具体配套制度建设。在共计五章二十五条的办法中，
将督察工作的重点对象作了明确的规定，并将督察工作的重点进一步强化，严格
规定了程序与权限层面的专项督察办法，对于督察工作过程中的纪律问题与要求
问题作了严格的规定。该办法属于中央生态环境保护督察办公室在梳理与总结以
往多年来工作与实践的基础上，综合督察制度本身的特点与工作机制的运行，而
产生的配套制度建设。
本文通过从整体发展的角度分析我国环境保护督察制度的变迁与现状，以及
对制度运行中存在的问题进行全面分析，并对比借鉴相关国外环保督察制度的理
论与实践经验，对我国环保督察制度提出立法层面上的完善途径。
（二）研究的意义
我国环保督察制度经过 20 多年的实施运行，在历经了多次的完善的情况下，
一定程度上推动了环境问题的解决。同时对地方环保工作发挥了重要的指引作
用，有力的推进了我国生态文明建设的进一步深化，取得了显著的成就。在环境
行政制度方面进行完善，推动了我国整体法律制度的现代化进展。但是在环保督
察制度的具体实践工作层面以及制度理论研究方面，仍然存在着不足之处。环境
保护工作，一直以来都是人民群众共同关切的重点工作。环保督察制度作为一项
重要的创新制度，不论是在理论研究层面，还是具体实践的层面都具有很重要的
探讨价值。
理论研究方面，从理论体系的整体来看，研究我国环保督察制度有利于推动
我国环境相关法律制度体系的完善。我国的环境保护法律制度整体可分为中央层
面和地方层面的两个层级。而我国环保督察制度，也分为区域督察与中央督察两
个理论概念，二者在具体的理论层面具有不同的主体特征。我国理论界对于区域
性环保督察查制度有着更为丰富的理论研究经验。相比较而言，对于中央环保督
2察制度理论研究，缺乏丰富的经验，二者理论研究的深度具有明显的差异。就理
论研究价值来讲，研究我国环境保护督察法律制度，有利于推动制度体系本身的
完善，也有利于将监督纳入到我国环境保护的行政体系中来，形成全面的管理与
监督体系。环保督察制度的理论价值是制度研究的主要价值，我国环保督察制度
从最初的发展演变可以看出，呈现出以党内制度建设为主的出发视角，整体上丰
富了我国环保法律制度体系，为我国环保制度建设提供了新的发展方向。最后，
我国环保督察制度的实践性价值研究，有利于将政策、法规等相关概念与法律之
间的关系理清与演化，不断提高督察制度的具体可实践性，为我国环保法律相关
的整体法律制度提供新赋能。
实践意义的层面，第一，对于我国环保督察制度的发展与现状研究，有利于
全面把握我国环保督察制度在实际运行过程中存在的问题，从而总结具体实践过
程中的实践经验，形成制度创新发展的基石。第二，我国环保督察制度可以打破
环保工作行政管理体系的局限性，推动地方性政府形成生态发展重要意识，工作
重心转移到推动生态环境保护工作的进行与发展。第三，对于我国环保督察制度
的研究，能够在立法层面为我国法律体系的实践性意义探讨提供更为丰富的实践
性思考。
二、文献综述
（一）国外研究现状
1.环保督察制度的价值层面
Daniel R 以环境保护涉及的法律制度为研究视角，同时明确了法律权威性的
价值，强调了环保督察制度的重要意义。 ①Marie A.Cover 重点将美国管理体系中
的三位与一体的体系构造，视为推进环保工作全面发展，并取得明显成效的基础。
②Greenstone&Hanna 通过全面监督和严格执法的方式，推进了企业环保工作的进
一步革新。 ③Shapiro &Walker 强调了行政权利的重要价值，并提出环境行政权力
对于整体企业环保工作的规制。 ④Huiyu Zhao，Robert Percival 通过重点分析美国
①Daniel R.Mandelke.NEPA law and litigation:the national environmental policy actl :01 (2ded.1984)[M].New York: Clark Boardman
Callaghan, 1992:81-83.
②Marie A. Cover. A Perspective of the Role of Federal and Local Governments in the U.S. Environmental Management System [J ].
Environmental Science Research , 2006( 19):126-132.
③ Greenstone M, Hanna R., 2014，“Environmental Regulations, Air and Water Pollution, and Infant Mortality in India” , American
Economic Review, 104(10):3038-3072.
④ Shapiro J S, Walker R., 2015，“Why is Pollution from U.S. Manufacturing Declining? The Roles of Trade,Regulation, Productivity,
and Preferences”, Cowles Foundation Discussion Papers(No.95).
3环境保护法律制度的不断完善，强化制度的权威性，严厉性。 ①
2.环保督察行政权利层面
加里·贝克尔在重点分析惩罚方式的重要威慑作用来分析，提出了执法理论
的最优化处理方式，同时对违法者的成本与执法的成本进行综合分析，在此基础
上形成最优的执法理论。 ②从综合的角度来分析环境执法的理论，充分借鉴了企
业管理的知识，并强调在管理的过程中不断深化学习的方式，向企业吸取经验。
管理方式的更新与制度的创新，推动整体行政效率的进一步优化，节省了行政成
本的花费，为行政服务的高效发展奠定基础。人民大众始终是环境保护法律制度
的主要服务的群体，大众的视角始终是首要考虑对象。 ③哈丁充分利用博弈论方
法来进行现象研究，在分析“公地悲剧”时，从公民、政府以及市场的三方面主体
进行综合的对比分析，为行政直发的能力与水平的提高提供丰富的理论基础。 ④
3. 环保督察公众主体层面
kingston R 重点通过公众视角的分析，从决策的机制层面来对比环境治理效
果的差异，提出了公众在环保督察制度中的重要参与价值。Papathanasiou 认为在
环境法律制度的完善过程中，强调公众的重要作用，以及公众在获得感之后的宣
传扩大作用，推动了环境法治建设的发展。 ⑤
（二）国内研究现状
1.区域环保督查制度
杜常春全面梳理区域性督查面临的问题的基础上，提出了依据不足、法规不
完善、以及环境执法过程中执法工作人员编制较少、在执法过程中凸显出的执法
能力之后的问题。同样也存在着环保督查中心的执法权问题，即在具体的实践工
作中没有明确的执法权力。 ⑥方印提出在区域性的督查工作过程中，存在着明显
的队伍建设问题、督查过程中效率低下问题、权力职能不够明确、主体地位不够
清晰的情况。 ⑦韩兆坤提出了我国区域性环保督查中心依然存在的在主体定位方
面的问题，仅是停留在派出机构的性质，并没有具体的如何进行工作的开展，没
有明确的监督范围，在具体的实践工作中变得盲目。⑧
① Huiyu Zhao, Robert Percival .Comparative Environmental Federalism: Subsidiarity ;and Central Regulation in the United States
and China[ J] Global Environmental Law,2017(6):531-549.
②杨晓维、张云辉:“从威慑到最优执法理论:经济学的视角”，《南京社会科学》，2010 年第 12 期，第 16-23
页。
③丁煌:《西方公共行政管理理论精要》，北京:中国人民大学出版社，2005 年版，第 15-16 页。
④胡应洪.地方政府环境保护执法困境及破解[D].西南政法大学,2018.
⑤Papathanasiou J, Kenward R. Design of a data-driven environmental decision support system and testing stakeholder
data-collection [J].Environmental Modelling & Software, 2014 (13) :92- 106.
⑥杜常春.环保督查中心执法难的对策研究[J].环境保护,2007(12):34-37.
⑦方印.我国区域环保督查中心论[J].甘肃政法学院学报,2016(03):1-16.
⑧韩兆坤.我国区域环保督查制度体系、困境及解决路径[J].江西社会科学,2016,36(05):193-200.
4李向群提出了在运行模式的过程中，应当参照美国大区的方式进行职权架构
的设计，倾向于环保区管理局的专门机构设立方向发展。①程炜在如何提高作用
能力的方面，提出了对于工作机制、能力培养、工作效能等方面的细致化建议参
考。②
2.中央环保督察制度
陈海嵩提出制定专门的督查条例，以完善中央环保督查的依据层面，提供充
实的法律基础，并提升中央环保督察的地位层次，明确具体的问责相应程序等。
③刘奇、张金池通过概念制度分析，对比了相关的中央巡视概念以及土地监察的
概念，指出在完善我国中央环保督查制度的方面要借鉴相关制度的经验。 ④但家
文提出在中央环保督察制度的实际工作中，应当做到与党委部门以及其他部门之
间的职能清晰的问题，并处理好与经济发展过程中其他问题的协调。 ⑤任恒提出
“党政同责”重点以党委和政府对于责任承担的方面，强调了各自的环境责任，并
提出相应追责程序的设立。 ⑥
三、研究的思路和主要方法
（一）研究的思路
首先，在研究的过程中，以问题为导向，对于我国现阶段的现实问题选择“生
我国环保督察制度立法完善研究”作为论文选题进行研究。其次，在理论扎实的
理解基础上，厘清具体的督察相关概念与内涵。并通过不同的督察制度相关理论
来进行支撑研究，形成系统性的观点展示。探究不断完善后的环保督察制度，在
实际运行过程中存在的现实性问题。并通过督察的整体理念分析以及督察过程中
的问题、原因分析。最后，针对具体的现实问题提出针对性优化建议，从具体的
立法层面来提出我国环保督察制度的立法完善建议。
（二）研究的主要方法
文献分析法主要是对于各种渠道获得的关于环保督察法律问题的书籍、论文
和其他资料进行总体的梳理和分析，其中重点包括国内外的具体学术研究以及在
环保督察制度研究领域的相关资料。通过对于现有有限资源的整体的阅读，提炼
出典型的要素并进行高度性概括。力求达到通过丰富的理论分析，来推进我国环
①李向群.我国区域环保督查中心模式研究[D].山东大学,2009.
②程炜.如何提高区域环保督查能力[N].中国环境报,2012-07-09(002).
③葛察忠,翁智雄,赵学涛.环境保护督察巡视:党政同责的顶层制度[J].中国环境管理,2016,8(01)57-60.
④刘奇,张金池.基于比较分析的中央环保督察制度研究[J].环境保护,2018,46(11):51-54.
⑤但家文.环保督察问责应处理好六个关系[J].中国环境监察,2016(12):32-33.
⑥任恒.我国环境问责制度建设中的“党政同责”理念探析[J].北京工业大学学报(社会科学版),2018,18:49-55.
5保督察制度立法问题研究的理论基础，达到大量的理论知识积累。
案例分析法则集中对近些年环保督察案例进行回顾与分析，明晰我国环保督
察实际执行过程中的法律困境。
跨学科研究法，主要通过法学、经济学、社会学和环境科学等多学科知识，
对环保督察制度进行分析，完善我国环保督察研究，达到完善我国环保督察制度
发展过程中的立法困境和生态环境的保护双重目的。
四、本文的创新之处
其一，我国环保督察制度研究的具体视角。在所查阅到的研究成果中，对于
环保督察制度的理论研究，从时间上的变迁视角以及充分分析促使其变迁的背景
进行全面范围的总体性具体研究不足，本文通过回顾环保督察制度的发展历程，
即从“督查”的概念到“督察”概念转变，从区域环保督查制度的全国分区到中央环
保督察的总体制度，从“督企”的工作重点到“督政”工作涵盖，再到“党政同督同责”
强调责任主体，来审视督察制度变迁的深层次原因，以期对未来的环保督察制度
在立法层面上发展提供具有前瞻性的建议。
其二，我国环保督察制度的具体研究方向和具体内容。目前的研究成果中对
我国环保督察制度立法完善研究较少，本文通过分析环保督察过程立法层面进行
综合分析，试图针对我国环保督察制度立法层面存在的诸多问题提出解决方案，
以期在充分借鉴国外环保督察相关立法的经验并综合我国实际国情基础上，对我
国环保督察制度的立法完善方面提出些许合理建议。
6第一章 我国环保督察制度概述
一、我国环保督察制度的概念及特征
（一）我国环保督察制度的概念
目前，通过各种各样的督察组的成立，在推动改革措施实施的完善方面起到
了重要的作用。环保督察制度的实际落地，逐步开始进入到大众的视野中，督察
组的常态化工作也成为了一种新的实行监督的工作方式。督察不仅是一个抓紧落
实的重要手段，更是促进各地区部门把改革放到重要位置的一种手段。环保督察
制度体现了党和国家把更多的精力用来督察问政，严肃对待环保督察的工作，并
不断深化督察工作的改革。将督察工作的深度进行针对性拓展，将督察工作的广
度进行合理的扩充，从多个视角共同出发，不断提高在环保督察领域发现环保问
题，解决环保问题的能力和水平。因此而言，环保督察制度具有重要的历史与现
实意义。
1.与“督查”进行概念的区分
在环保工作的具体实践中，通过查阅以往的大量文字材料可以看出，存在着
大量的混用“督察”与“督查”的情况。比如原来的六大区域环境保护督查中心，
就其工作内容的具体规定而言，本质上属于原环保部的派出机构，负责执法监督。
但是，六大区域环境保护督查中心的对外介绍中，表述分别提到了环境执法的督
察工作，存在着两种语言形式的表达。在具体的工作实践中，二者都可以用来形
容对于被环保督察对象的评估与考核的范畴。二者在语言形式上以及实际意义方
面仍存在着很大的差别，督查是督促与检查，它的侧重点在于对环境保护过程中
的工作开展问题和对于现行政策法规的实施问题。而督察强调的是对于涉及到违
法乱纪的环境问题相关情况，对于违法乱纪的政府部门和政府工作人员、个别企
业作为主要的督察对象。因此，代表着不同的责任结果，结果的呈现方式也存在
着巨大的差异。督察的主要目的是在对于相关责任主体的监督与管理工作，来促
进环境保护法律制度的有效实行。
通过绪论之中研究背景的相关制度简介陈述，可以得出目前在我国各级的政
策性文件中，用统一语言表达方式的必要性，将“督查”与“督察”语言的规范
化使用统一为“督察”。此外，从环保监管制度的相关规定可以看出，“督察”
这一词语的出现频率明显在提高，“督查”一词逐步在相关规定中淡出。即集中
体现的意思是上级组织对于专门的对象进行的监督与管理考核，促进工作的正常
开展，我国现行行政机关的名称督察局体现了该提法的合理性。
2.环保督察的具体内涵
环保督察，从制度层面上的概念解释出发，是指上级对于下级的监督与检查。
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主要包括由上级党委组织或者行政机关对下级的党委组织或者行政机关进行的
监督与检查、或者是环保行政在本行政系统内对于下级环保部门进行的监督与检
查。具体体现方面主要是对于现行环保法律、环保政策等方面的内容。环保督察
的主要目的在于推动相关环保法律、环保政策的严格落实。从制度的最初设立而
言，实际上是呈现出环保系统内部督察的方式。但是，由于环保督察制度的不断
完善，督察范围不断扩大，督察对象也更加多元化。“党政同责”这一概念的提
出，各级的党委组织也被纳入到督察范围内。从这个角度来讲，环保督察同时也
兼备了党内督察的特征，属于行政督察与党内督察并存的状态。
从督察制度发展视角来看，环保督查中心设立之初，是对于环境保护工作加
强管理与监督，针对重点问题的解决方面以及重点领域的督察方面。督查中心设
立的依据是属于环保部门内部的文件，以发挥监督地方环保机关的作用。在具体
环保执行方面，同时也涉及到对于地方政府关于环境保护方面的监督。环保督察
制度的实施形式，最初采用巡视督察的形式进行工作开展，主要是中央组织通过
设立领导小组的形式，对地方环境保护工作以及地方的党政机构行政主体，开展
的分批次的巡视性督察活动。在政策的落实方面，充分发挥了督促地方的党委和
政府组织严格落实相关的环保法律与政策的作用。
（二）我国环保督察制度的特征
1.依据主要体现为政策性规范
从我国环保督察制度的落实情况来看，整体上来分析，可以分为大致上的两
种类型，即中央环保督察制度与区域环保督察制度。环境保护法律制度中较为全
面细致性专业规定的当属《环境保护法》（
2014 年修订），成为了一项重要的
环境保护法律。环保督察制度的法律依据实质上仍然是《环境保护法》，基于不
同时期的环保法律，呈现出不同的依据形式。
《中央生态环境保护督察工作规定》是中央环保督察制度的直接依据，也是
主要的工作内容规定。《中央生态环境保护督察工作规定》属于中共中央办公厅
与国务院办公厅联合的印发机关，本质上是以规定的形式印发的。该工作规定中
明确了具体的督察细则，包括对象、内容、主题、程序等。在标准化与系统化的
工作理念中，重点突出了督察的结果责任追究等问题，体现了整体上的督察工作
严肃性与权威性。
此外，《中央生态环境保护督察工作规定》是由中共中央办公厅与国务院办
公厅联合印发的，在将其认定为党内法规基础上，并不能直接体现其党政联合发
文的典型特征。该规定的性质类型是党政共同联合的规范性法律文件，在规范体
系中可以进行区别分析。可以发现该工作规定体现了三个方面的侧重点：一、强
调党的全面领导，即在督察工作中要坚持和加强以党的领导为中心的工作原则；二、明确纪律责任，进一步强调督察过程中，关于生态环境责任的纪律性问题；
三、具有可行性，制度设计上明显具有可执行性、符合贴近现实工作的实际需要。
2.核心责任体现为党政同责
从主体分析视角来分析，党委组织和政府机关属于不同的主体范畴。中央和
地方的各级党委与中央和地方的各级政府分别属于两套不同的垂直系统。从单一
层面的视角的分析，党政同责指的是党委组织、政府机关以及相应的工作部门（各
部门的主要负责人）。党政同责体现了在环境责任领域，党委组织和政府机关共
同承担责任制度的明确性。主要体现为原本重点强调行政机关的环保责任，扩展
到包含党委组织来进行共同担责。在党政同责的背景下，一旦环保问题出现，意
味着可以通过特定的方式、特定方法方法和特定程序，可以对相关党政部门的负
责领导进行追究问责。
党政同责制度的建立，是充分考虑在具体环保督察工作过程中出现的实际问
题的基础上的重大制度创新。一直以来，地方党委与地方政府之间关于环境保护
责任以及环境处分权利不明确的问题、权利与责任不对应的问题。因此。党政同
责的制度，明确体现督察的对象，以及责任的承担主体为地方的党委组织和政府
机关。
3.确立了常规型的治理模式
中央环保督察制度设立的最初目的，在于矫正区域性环境治理机制中的问
题。主要包括涉及到地方保护主义的环境问题，或者是环境行政职权不明的问题。
我国中央政府在 2005 年开展为期两年的严格环境执法行动。通过典型的四次执
法的行动，达到了明显理想化的环保执法效果。在此后的理论学界研究中，学者
们不断呼吁，希望权威性的环境保护执法行动能够以确定的规范形式，来进行常
规性执行。从第一轮的环保督察结果中可以看出，中央环保督察明显区别于正常
的例行检查。群众来信在中央环保督察运行过程中为中央环保督察组对于重点企
业和政府机关的检查提供了重要思路。
中央环保督察制度，在形成常规性的运行模式的基础上，日益发挥重要的作
用。但是，中央环保督察制度的法治化，仍然不能得到明确的体现。主要是以规
范的具体规定来确定工作的内容。同时，以督察办公室为主要工作负责主体，制
定相应的具体计划和方案，呈现出一种常规化的治理特征。
二、我国环保督察制度的法律属性
（一）我国环保督察制度的党内法规性质
我国环境方面的频繁立法，开始于 20 世纪 80 年代，主要针对于一些环境要
素的污染防治立法活动，即涉及的环境要素如水、大气等，开展专门要素的法律
工作。此外，也涉及到对于一些自然资源的利用方面，如《森林法》，《草原法》
9等，但具体的实践效果仍非常有限。 从这个角度来分析可以得出通过党内法规
建设，发挥党内法规的重要引领作用。尤其强化党内法规在生态环境保护制度中
的重要价值，加强对于党政领导干部的责任追究，以推进生态文明建设的新局面，
形成能够具体发挥实际效用的环境生态文明制度体系。就中国特色社会主义法治
体系来讲，环境法律、党内的法规都是关注于环境保护工作，都在强调对于企业、
政府的监督作用。但是，准确分析党内法规的法律定位、法律属性问题。是目前
研究我国环保督察制度必须要面对的问题，也是不能忽视的问题。
《中央生态环境保护督察工作规定》中明确提到，中央环保督察以 5 年为一
个周期，开始常态化的治理，对于具体的整改措施与情况实行“回头看”政策。
因此环保督察工作规定直接体现了常态化督察的特点，属于党内法规的范畴。环
保督察制度常规化体现了我国环保督察制度的法治化发展趋势，表明了中央生态
环境保护督察制度在完善的决心与信念，加快落实环境保护工作重要意义。
（二）党内法规与环境法的关系厘清
从法理上来分析，党内法规是属于广义上的“法”的一种类型，环境法显而易
见本身就是也是“法”的一种类型，二者从立法的目的上来看，对环境保护的具体
工作实践发挥着整体的一致性与具体上差异性的作用，二者之间的具体关系主要
体现在四个方面：首先，在“法”的立法主体方面，党内法规的立法主体只有党
的中央组织、中央纪委和中央各部门、省级党委三类主体；而我国环境法的立法
主体是有明确立法权利的全国人民代表大会及其常委会。立法主体上虽然存在着
一定的差异，但是在具体工作实践中有很强的关联性我国目前中国特色的行政管
理模式基本上呈现出党委和政府共同参与行政管理的特点。党委更倾向于负责决
策，政府工作重点是负责执行。党委的工作重心侧重于对于政府机关的领导，而
政府机关工作中心明确的是对具体工作的管理，因此两者紧密有关。因此，党内
法规与与环境法也是有紧密联系的。其次，在约束的主体方面具有明显的差异性。
党内法规的主要约束对象是以党组织及党员，而环境法所约束的对象是全体的中
国公民。党员同样是中国公民的组成部分，对于党员干部而言，党员不仅要时刻
遵守党规，而且还要带头遵守法律。然后，在具体的后果责任承担以及惩罚的方
式上具有明显差异。党内的追责方式往往体现在对于党内纪律的严肃处分，环境
法律的责任的惩罚方式主要是仅从法律的视角承担环境法律责任，一般而言不涉
及纪律责任。最后，从效率价值出发，就“法”的运行效率而言，党内法规所达
到的追责效率更高。因为党内成员的稳定性以及处理问题的严肃性，而环境法律
还需要按照一定的法律程序，运行效率偏低。
就环境法的概念而言，汪劲教授认为，“环境法是指以保护和改善环境、预
10防和 治理人为环境损害为目的，调整人类环境利用关系的法律规范的总称” ①吕
忠梅教授认为，“环境法是 调整人们在开发利用、保护改善环境的活动中所产
生的环境社会关系的法律规范体系”而环境法律责任从取证到追究需遵循严格
的程序规定，严格的程序设定是为了保障公民合法权利，但是其所耗费的时间也
相对较长，影响环境问题的及时解决。②因此，环保督察制度和环境法的主要价
值是趋于一致的，只是本质法律属性存在差异。
（三）我国环保督察制度是对环境监管制度的拓展
环境监管，是指我国环境法中明确规定的享有监管权力的主体，运用不同的
手段，对各种严重涉及到环境污染的行为，进行相应的规划调整、总体控制和监
督管理。主要目的是为了减少环境问题的出现与避免环境的污染进一步恶化，促
进人与自然之间的和谐关系，保障生态文明建设。环境监管制度。是全面落实环
境法律制度的重要保障，同时也是防止环境进一步污染，生态进一步遭到破坏，
全面解决环境难题的主要手段。我国环境管理体制经过不断的发展和完善，相应
监管主体的监督和管理的能力也得到了提高。但是，环境监管制度发挥的效用仍
是有限的。对于涉及到跨区域的，以及政府自身的环境相关问题，就会没有明确
的实践方式。
我国环保督察制度，一定程度上是对于党政内部的负责人进行规范与监督管
理。但是在具体工作的实践社会中，同样也填补了环境监管局限性的部分。扩大
了监管的整体范围，对于监管过程中发现的环境问题，进行严肃的整改并“回头
看”二次监督。在发展过程中，环保督察的制度经历了从监督企业到监督地方党
政机关的转变，这样的变化趋势，体现了中央对地方的环境问题的有效约束力量。
总体而言，环保督察制度是对我国环境监管制度的更深层次拓展，侧面反映了我
国环境保护法中的治理综合性的原则。
① 汪劲．《环境法学》第 3 版［Ｍ］．北京：北京大学出版社，2014：23．
② 吕忠梅．《环境法学概要》［Ｍ］．北京：法律出版社，2016：92．
11第二章 我国环保督察制度的实施现状
一、我国区域环保督察制度的实施现状
（一）我国区域环保督察制度的实施主体
我国区域环保督察制度的实施主体，主要是覆盖全国范围内的具有明显区域
特征的六个区域督察局。首先是北方的区域划分，分别是华北督察局、西北督察
区、东北督察区；其次是华东督察局、西南督察区、华南督察区。这六个督察局
的机构设置是由最初的区域督查中心重新命名而成。在行政机构性质方面本质上
属于生态环境部的部门内部机构或者是派出机构，专门负责区域性的环保监督问
题。
（二）我国区域环保督察制度的政策依据
《关于国家环境保护总局华东环境保护督查中心和华南环境保护督查中心
挂牌有关事项的通知》是区域环保督察制度的最早具有确定性的规范性法律文
件。它的发文主体是我国原环保总局，在 2002 年发布的。首先是以华东和华南
两个大区的方式划分，设立督查中心，并细致性规定了相关的具体工作内容。
《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》是直接明确规定区域环
保督察制度的政策来源。在 2005 年国务院印发之后，该决定从制度的层面上确
定了我国环境监管体制区域性管理与监督的发展方向。强化了地方政府的监管责
任以及监管单位责任主体的责任意识，并最终强调了国家监察的重点对象，以区
域性的督查为主的监督制度价值。该决定还明确规定了国家层面上的对于地方环
保工作的知道与监督责任，具体规定了区域性的派出机构的督促与环保检查的工
作内容。
原六大区域环保督查中心的正式成立时间在 2006 年，<总局环境保护督查中
心组建方案>的印发成为了正式的确定性划分来源文件。通过组建方案的印发，
保障了区域环保督察制度的政策基础。
（三）我国区域环保督察制度的运行机制
我国区域环保督察制度的运行机制，整体从督察的内容视角进行分析，可以
概括总结为第一是发现机制，侧重于对于事前的初期考虑；第二是信息机制，侧
重于对于信息有效性流动；第三个是协调机制、侧重于对于不同区域之间的协调
问题，以及第四个应急机制，侧重于对重大事件的及时应对方面。
121.发现机制，侧重于对于相关政策法律法规的文件，具体落实情况的负责问
题。包括文件实施前和实施过程中的检查，以及实施后的监督问题。同时强调了
在检查过程中发现问题处理方面，对于违规行为要及时制止。
2.信息机制侧重于区域信息的有效流动，主要包括区域内和区域间的信息流
动。在具体的实践工作中，区域督察局的基本工作之一就是负责信息的收集与交
流，同样也负责信息的整理。首先，就涉及到向上传达，定期汇报区域内的环境
问题的情况。此外还涉及到上级部门对于本区域的工作信息了解的问题。总体来
说，就是信息机制面临的就是向上和向下的一个信息流动的问题。
3.协作机制重点强调区域督察局对于非特定区域的环境问题方面，尤其是在
跨行政区域或者是一般流域的问题上。充分发挥协调的重要作用，主要体现在调
动各种资源，以及协调好各种资源的分配，在此基础上促进环保工作的正常进行。
协作机制是全面推进环保工作合作的重要步骤，在合作的基础上发挥了区域性环
保督查制度的核心重要价值。
4.应急机制则是强调对于突发环境事件的处理问题方面。首先，应该是应急
响应，就是对于本区域内的环境事件，一定要做到及时响应。其次，对于应急之
后的处理问题方面，建立相应的完备制度与应急措施。同时也包括对于本区域内
的特大环境事件进行一个专业的指导，从而推动环境事件的及时解决。
（四）我国区域环保督察制度的实施效果
自 2002 年以来，我国区域环境保护监管体系在区域环境污染控制中发挥了
重要作用，为我国整体环境保护工作做出了重要贡献。在全国范围内，通过不同
区域的环保督察局，依据各自的职能划分，分别承担了不同区域的环境问题解决
的责任与担当。充分发挥了国家的优势与地区的优势的有机结合，形成了我国环
保督察工作中强有力的中坚力量。例如华南督察局，通过跨区域的环境污染纠纷
处理，妥善处理了相关环境纠纷的问题，为区域性的环保发展做出了重要的贡献。
此外还有一些区域通过建立“污染防治协调会”的方式，强化不同省份的组织，
如贵州省、广西壮族自治区等，以特定的区域为单位建立跨界水污染的防治机制，
从制度层面上充分发挥区域环保督察制度的优势。区域性督查的经验，为区域性
的水污染问题提供了丰富的解决思路和强有力的应对措施，尤其在区域内的应急
事件处理方面。在突发环境事件的处理方面，华南环境督察局在一定时间内参与
了多达 100 起以上的突发事件，能够做到第一时间应急响应，在最短时间控制污
染事故方面起到了巨大的作用。
1314
二、我国中央环保督察制度的实施现状
（一）我国中央环保督察制度的实施主体
我国中央环保督察制度在制度的构建上通常会被称为一种类似于“钦差式”
的督察制度，体现了制度层面的高度位阶性。中央环保督察制度的实际工作安排
来源于党中央、国务院，同时对于党中央、国务院直接负责。 中央环保督察小
组的主要负责领导一般是由高级别的领导干部担任，在工作的具体开展中同时吸
收环保工作相关的其他同志加入，体现了环保督察的专业性、高效性。此外，在
人员安排上面，人员构成来源也有人大代表的加入，整体提升了环保督察的科学
性。
（二）我国中央环保督察制度的政策依据
我国中央环保督查制度的政策依据大体框架是在 2015 年 7 月份，中共中央
办公厅和国务院办公厅联合印发的《环境保护督察方案（试行）》，因此形成了
我国中央环保督查制度的重要理论基础。在理论的基础层面对于我国环保督察制
度的一些具体的工作规定，大多涉及到对于领导干部的责任追究方面，以及巡视
或督察过程中的纪律规定方面。在地方性的法律性文件出台方面，诸多省份为了
进一步落实督察之后的整改方案，丰富了地方性的环保督察相关文件。体现了区
域性环境保护的经验与特点，为中央环保督察制度的工作开展，以及督察效果的
监督提供了重要的思路探讨和实践经验。 ①
我国中央环保督察制度的具体性的工作规定成型于 2019 年 6 月。《中央生
态环境保护督察工作规定》的出台，明确了三种督察的类型。主要包括日常运行
机制中的“例行督察”、反复检查效果的“回头看”督察、针对于某一项的专项
督察。
2021 年 5 月 27 日，为了进一步推动中央环保督察制度纵向深入发展，不断
规范专项督察的具体内容，中央生态环境保护督察办公室印发了《生态环境保护
专项督察办法》。该办法的出台，将为依法推动督察更加深入发展、不断强化生
态文明建设过程中的政治责任、建设美丽中国发挥重要制度层面上的保障作用。
《生态环境保护专项督察办法》的适用情形主要有三种：一是工作安排的来
源直接是党中央、国务院的专项督察；二是工作安排来源于中央生态环境保护督
察工作领导小组的专项督察；三是经环保督察领导小组内部审核并通过的专项督
察。
（三）我国中央环保督察制度的运行机制
① 姜明安论中国共产党党内法规的性质与作用.北京大学学报[J].2012 年，（
109）.中央环保督察制度的实际工作设置由中央生态环境保护督察办公室负责整
体上的组织安排，并区分不同的小组与不同的批次进行负责执行具体工作。根据
环保督察制度规定可以看出，中央环保督察制度的实际执行主要包括四个环节：
督察准备（准备阶段）、督察通知（督察前期）、督察进驻（督察中期）和督察
报告（督察后期）。
1.督察准备（准备阶段）指的我国环保督察制度的运行过程中，主要有督察
办公室进行整体负责，进行全局把握统筹处理。在运行过程中准备环节，主要强
调的是前期的初级具体的准备工作，对于一些基本资料信息的整理收集。
2.督察通知（督察前期），是指在中央环保督察组进行督察工作的过程中，
会进行时间上的提前传达与明确通知。主要内容往往体现为具体的细节工作安
排，以及座谈会或者是整体的工作汇报等。督察通知的下发过程中，也会涉及到
通过走访与谈话等两种方式，了解当地真实深入信息。
3.督察进驻（督察中期），是环保督察过程中核心的环节。同时也是实地进
行准确的考察，并对当地的具体环保情况进行全面的督察和管理。首先，是对于
各级政府和领导人员的专项督察的问题。此类型具体开展工作方式具有多样化，
根据不同的特点来进行相应的方式。其次，在进驻的过程中开展工作的方式有对
于资料的查阅、对于会议的召开、实地走访与调研等不同的方式。最后，接收群
众的举报的方式也是主要的信息获取来源，并在具体工作结束后对督察中发现的
问题进行梳理总结形成相应的督察报告。
4.督察报告（督察后期），是指在中央环保督察组完结相应的工作之后形成
了一个书面报告，往往具有一定的全面覆盖性。在督察工作结束的合理期限内，
专项督察领导小组负责进行整理，并进行资料结果的审核，需要上报中央国务院
等负责机关进行审议。此外，不可忽视的是，还要反馈给被督察对象。对于责任
追究问题提供线索，如果涉及限期整改的情况，应抓紧落实。对于具体的整改结
果而言，需要将整改的具体内容、措施应通过渠道及时，向社会公开。
（四）我国中央环保督察制度的实施效果
为进一步贯彻落实习近平生态文明思想和党的十九届五中全会精神，党中
央、国务院批准于 2021 年 3 月底启动第二轮第三批中央生态环境保护督察。8
个督察组分别对不同的省份进行实施督察进驻。主要包括山西、辽宁、安徽、江
西、河南、湖南、广西、云南 8 个省份进行环保督察工作开展。督察组进行深入
一线、全面推进深入现场的方式，查实一批突出生态环境问题，形成环保督察的
典型案例。环保督察组为发挥警示作用，推动督察结果的整改工作开展，4 月 16
日统一通报了第一批的八个典型案例，引起社会上强烈反响。
15根据生态环境部公开披露的典型案例可以得出，地方政府负责人充分发挥领
导人负责督促的工作，强化落实主体责任。8 省（区）党委、政府加强进行对于
典型案例涉事单位的指导与督促，山西省长第一时间深入平遥煤化集团，对于焦
化项目 60 万吨/年现场进行亲自的督导与检查。辽宁省长通过实地察看铁岭市凡
河新区生活污水直接排放的问题整改情况，并作出重要的工作指示。其余省（区）
的主要负责人也第一时间进行组织小组督导与检查工作开展。对于环保督察的典
型案例涉及相关市县也迅速行动，通过采取有力举措，进行切实推动问题整改工
作。
以典型案例中的安徽省为例，安徽省滁州市及凤阳县充分组织进行细致化调
查分析，委托独立第三方规范化合理处置固体废物问题，并启动污染地块调查。
在调查进行过程中注重分类施策，严厉杜绝“一刀切”的情况出现。截至 2021
年 4 月 17 日，调查小组已摸排非法机动车拆解点 179 户，并进行集中分析与措
施处理，共计清运废旧材料 11500 余吨，督察组开展的督察工作发挥了重要的强
调作用。
8 省（区）和相关市县通过本批环保督察之后，均建立问题整改跟踪调度以
及相应的盯办督办机制，进行严格落实责任单位。此外，各地均将以督察通报问
题为重要机会，对于问题引以为戒，举一反三思考问题。积极开展与环保问题相
关的同类型问题排查整治，完善长效机制建设，以全面的形式进行系统推进生态
环境问题治理工作开展。
1617
第三章 我国环保督察制度实施过程中的立法问题探析
一、法律依据的适用层面
法律法规的制度本身，是国家在进行必要管理制度建构的重要依托。而一套
制度的诸多机制（如制度构成、制度性质、基本职能、运行规律）等也必须有对
应的法律文本进行予以规范。 ①而从目前我国环保督察制度来看，对我国区域环
保督察制度以及中央环保督察制度进行规定的文本。它们依据既不是最高位阶的
国家法律、地方性的行政法规，也不是政府部门性质的规章。而仅仅是通过发布
或者是印发政府机构的通知文件的形式来展开，效力层级的位阶性层面普遍偏
低。因此而言，对于我国环保督察实施主体，在环保督察过程中职能发挥的诸多
方面会受到不同程度的制约与影响。主要体现在督察行为的稳定性和权威性、以
及对于督察成果的有效性等方面。 ②
对于目前己有的区域环保督察相关规定的明确性而言，不具有严格意义上的
确定性。因此其可操作性的价值也显得偏低，在规定内容形式上很多规定过于抽
象化。同时在没有配套的司法解释进行加以解释说明或者补充论述的情况下，我
国环保督察制度的实施过程中会有一定程度的局限性。值得注意的是，在涉及到
具体程序的确定性规定内容方面，制度建设层面有很大一部分空白，仍不具备严
格意义上的完备性。因此这使得具体的督察工作难以按照既定的预期开展进行，
在开展过程中由于相关规定过于粗陋，最终使得督察工作的具体实践的过程中限
制重重，并不能最大化地发挥制度建设的优势地位。
在区域性督察制度之中，区域督察局的工作职责权限中涉及到参与重大突发
环境事件应急响应与处理的督察工作。然而在《突发环境事件应急管理办法》中
却没有明确具体在处理过程中的事项参与权利、职能边界概念、限定的权利范围
等。因此说明了在相关的辅助性解释缺失的情况下，实际的工作中会遇到各种复
杂的困难。
2021 年 5 月 27 日，为了进一步推动中央环保督察制度纵向深入发展，不断
规范专项督察的具体内容，中央生态环境保护督察办公室印发了《生态环境保护
专项督察办法》。该办法的出台，将为依法推动督察更加深入发展、不断强化生
态文明建设过程中的政治责任、建设美丽中国发挥重要制度层面上的保障作用。
（一）适用依据存在结构性障碍
① 王灿发.“环保风暴”的影响及其显现的环境执法问题，华东政法院报[J].2005 年，（
18）.
② 史玉成，环境保护公众参与的现实基础与制度生成要素-对完善我国环境保护公众参与法律制度的思考，
兰州大学学报（社会科学版）[J].2008 年，（
131）.18
适用基础的结构性障碍不仅包括环境问责所依据的法律法规体系结构不完
善，还包括相关适用基础的法律地位有限。目前，中国尚未制定全国统一的《环
境保护责任追究法》。环境责任立法体系不完善，缺乏核心法律支持。虽然环保
党政责任的概念和原则已经得到普遍认可，但没有相关法律法规对其进行明确确
认和规定，只有党内文件支持。即使是从制度层面作为环境问责实施的主要依据，
虽中共中央办公厅和国务院办公厅具有主体层面上的高度位阶特点。但共同联合
颁布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行》，从法律的层面上分
析其法律位阶不高。对于进一步推进新时代的环境问责制度而言，难以支撑环境
保护的追责过程中党政同责获取必要的法律地位。 ①
此外，从地方性的立法状况来讲，地方层面立法零碎立法趋向凸显。自《党
政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》颁布之后的一段时间内，各省、
自治区、直辖市接着不断出台了本区域范围内的具体性的相关实施细则。甚至于
个别的市县也加入实施细则制定群体中去，对于整体的制度体系而言不同层级实
施细则日益繁杂。从制度的细致性视角分析，制度的具体性细化规定在很大一定
程度上有助于提升制度规定的可操作性。但就其整体的大规模范围、层级的诸多
复杂会削弱或者影响制度规定的整体性，同时权利的威信力受到影响，极易导致
制度层面上的形式主义。
（二）适用依据的内容不足
环境问责适用依据的内容性不足主要是不同规定之间在内容上的不具体或
冲突问题。现行相关法律对于环境问责的实施主体、程序等问题缺乏具体规定，
即使在地方层面，部分地区的党政领导干部环境问责实施细则也不具体、难以操
作。如有些省市在环境问责实施细则中没有对具体的同责方式进行规定，对不同
问责处理结果的适用情形也界定不清，还有部分省市的相关规定在问责启动、调
查实施和对象申诉等方面缺乏具体时限规定，这些问题的存在，极易降低问责的
效率和实施成效。
对于被督察对象的权利救济而言，并未形成全面的制度保障体系。《公务员
法》明确了对于公务员对人事处理不服的情况，原则上是可复核之后也可以进行
申诉。但是就目前的环保督察方面的规定而言，仅规定相关被督察对象书面申诉
流程及其规定。具体体现在可以向作出责任追究决定的机关和部门，以书面的形
式进行提出申诉提出，权利保障体系并没有具备全面性的特点。此外，在追责机
制的整体性考量而言，一定程度上存在与《公务员法》的冲突，主要是在具体内
容的规定方面。
（三）法律规定与党内法规的协同性问题
① 周亚越.论我国行政问责制的法律缺失及其重构，行政法学研究[J].2005 年，（
85）.19
由于新时代环境问责坚持党政同责，突破了以往环境问责的行政责任框架，
使法律规定与党内法规之间出现一定的协同和兼容问题。 ①举例而言，在环境保
护责任的具体性规定方面，2014 年修订的《环境保护法》中明确规定政府的责
任，尤其是环境保护方面的主体责任。对于失责的制度说明层面而言，对于政府
及其环境保护行政主管部门的相应责任承担以及责任的界定，作出了明确的制度
规定。但并没有明确党委的具体规定，通过环保督察的相关制度可以看出，在生
态环境保护中的责任后果承担方面，党委也承担着环保的的责任。因此而言，这
与党内法规强调的在环境保护的责任承担方面党政同责存在一定的制度规定差
异。虽然党内法规在制度规定方面尤其是责任的承担方面，弥补了环境法的局限
性。同时对党员于部的环境保护责任做出了严格的规定与制度明确，体现了环保
制度体系整体上的不断进步性。但在整体的环保制度建设之中，应当充分考虑制
度之间的整体性和协同性，尤其是在对于对象规定的明确方面。
二、问责职权的设定层面
中央环保督察制度的主要制度的显著特征体现在追责方面，对于督察的结果
而言体现了追责问责机制的严格性，同时追责机制这也是环保督察制度进一步发
展的主要方面之一。目前而言，中央环保督察制度中主要规定了三种类型的问责
制度。追责主体分别是组织部门、纪检监察机构、环保部门这三种类型的主体。
中央环保督察的结果公布中可以看出，被问责的人员数量很大，追责范围非常广
泛，但是并不能避免追责制度本身存在的制度缺陷。 ②
（一）问责过程中的重叠问题
《环境保护督察方案》在问责制度的规定方面，作为国家层面的重大依据。
在内容的具体规定方面，问责标准的表述过于简单。比如在“按照有关规定处
理”的表述上，以及其中关于处理的表述为“依法依规处理”。综合我国的相关
法律规定可以看出，我国环保相关的责任追究，大致上存在两种情况。第一种情
况是属于法律范畴的追责制度，主要体现在《公务员法》与《环境保护法》之中。
第二种情况是属于党内法规范畴的追责制度，主要体现为《党政领导干部生态环
境损害责任追究办法（试行）》规定之中，适用的对象上也存在着一定的差异。
因此而言，当问责对象同时具备以上两种情况的追责时，会出现适用于哪一
种情况进行追责，或者是哪一种追责情况优先适用的问题。所以，在督查问责机
制建设的工作重点应当明确问责过程中的适用程序问题，协调好相关的规定，避
免适用程序上的不明确。
① 李艳芬.论公众参与环境影响评价中的信息公开制度，江海学刊[J]，2004 年，（
126）.
② 张成福，责任政府论，中国人民大学学报[J].2000 年，（
75）.20
（二）缺乏标准化的问责程序问题
现行环保督察制度对于问责的规定，从具体条文的角度分析，仅对于问责主
体和问责方式做出了大致的规定。忽视了对于具体问责程序的规定，尤其是问责
的标准缺失、问责流程的不清、问责结果的复核不明确等等。在环保督察的追责
过程中，进行责任的判定过程中，使用模糊性词语。如“失职”行为、作为“不
力”、行为“不当”等。判断标准比较具有抽象性，在问责程序的实际执行过程
中会遇到不同的程序性问题。
（三）问责结果的不透明问题
目前《环境保护督察方案》中，对于督查结果的规定过于简略。在整改方案
的规定方面，仅是规定了整改进程以及对于整改方案的落实情况及时向社会公
开。关于问责结果的公开，方案中并没有具体做专门规定，因此就使得人民群众
无法直接并及时了解问责和处理的进展情况。对于问责结果而言，阳光是最好的
防腐剂。及时将问责结果向社会公开，一方面可以推动被督察部门的及时整改工
作落实，另一方面也能充分发挥环保督察制度中群众参与的监督作用。
三、责任主体的权责层面
（一）不同责任对象的责任划分笼统
虽然环保督察制度对于不同的情形下，环境责任追究的方式进行了明确区
分。落实到具体的责任时，并未在制度规定的层面上准确界定地方党委、政府及
相关人员的责任。而是将党委、政府的环境责任，融合在一起进行制度规定，无
法根据具体的条文作出区分。通常情况下，将地方党委及其领导人员列为追责对
象，缺乏从主体上的整体考虑，对于不同情形下的地方党委和政府领导干部进行
体分类对待。并没有规定何种情形适用何种问责方式等问题，如在贯彻落实中央
关于生态文明建设的决策部署不力问题上，是追究党委还是政府主要领导的责任
并无具体划分，且问责时的党纪政纪处分何时单独使用，何时同时使用并无明确
标准。 ①
就目前的环保督察制度体系而言，尚无一部党内法规将党委、党委领导干部
的的环保权力与责任进行严格的确定。因此使在不同的主体之间产生责任划分不
明确的问题。如党委政府之间、不同党委之间的环保相关责任划分与认定。在对
象责任无法确定的情况下，责任厘定困难就代表着担责主体也无法确定。这种情
况下，会产生一定的弊端，如不利于明确同责主体的责任空间，在环保工作开展
过程中容易出现腐败的情况。
（二）责任内容规定的覆盖面不全
① 吕忠梅，再论公民环境权，法学研究[J]、2000 年，（
132）关于环境问责的责任内容，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试
行）》规定了地方党委和政府主要领导成员、地方党委和政府有关领导成员、有
关工作部门领导成员、党政领导干部利用职务影响的责任内容，共计对 25 种情
形进行追责。但该《办法》的的具体规定方面，详细内容规定的视角不全，以下
是两方面的视角补充。
第一个方面是环境保护领域负责人的考虑问题，在任职之前应充分加强对于
环保责任的有效评估。尤其是对环保区域重点项目的主要责任人，上级党政领导
对下级党政领导应对于主要责任人进行全方位、多层次的环保工作考察，从而进
一步加强环保工作责任制的落实。
第二个是对于教育宣传的规定。党政领导应该主动承担，并积极落实相关领
域的环境保护宣传教育工作。宣传教育的履行对于营造整个社会大众环境保护的
意识提高和进一步推动发挥环保督察制度中的公众监督作用。
21第四章 国外环保督察制度的经验借鉴
督察制度并非我国的首创，尤其是在环境相关领域。事实上，如今世界范围
内，许多国家都有着丰富的督察实践经验。比如在农业领域、土地保护领域，遗
产的保护领域等。美国、德国以及俄罗斯等经济发达国家均有着相对较为成熟的
配套督察制度建设。在环保督察领域设立环保督察机构，并进行配套制度建设，
也并非我国环保部门的首创。在管理体系上，很多国家已经赋予环保督察相应的
性质确定和职能建设，并将环保行政机构纳入到国家环境行政管理体系的范畴之
中，甚至于许多国家并为之设置了相应的环保法律。以下由美国、德国、俄罗斯
的环保相关制度较为成熟的国家为例，进行详细的制度陈述，并形成较为全面的
梳理。在此基础上进行经验的借鉴，期望对我国进行环保督察制度提供丰富的完
善思路。
一、美国环保督察制度的概况与经验
（一）美国环保督察制度的概况
美国因为其联邦制的国家性质，在环境相关行政部门的设置层面，具有一定
的广泛分布性，且明显具有总管与分管的特点。在美国的环境行政机构建设之中，
为联邦政府所设立的享有独立行使权力的行政部门为联邦环境保护局，即联邦环
境保护局。就联邦环境保护局行政权力的独立性而言，具有高度位阶层面上的权
威性。在整个环保法律体系中属于居于首位的环境行政部门，仅对总统负责。
分区方面，美国 EPA 将全国从地域上进行划分，分为 10 个不同的区域并建
立相应的大区办公室。由大区环保办公室进行环保工作的开展，10 个区分管 50
个州的环境相关工作。以区域性层面加强，对于基础行政区域的环保管理工作加
强，并能够切实发挥妥善处理环境矛盾的重要作用。
宏观层面上规章制度建设以及政策的制定，由联邦环境保护局全面负责。同
时对于相关环境工作财务支持与财务的具体分配细则、对于各地的环境状况评估
与分析、推进环境教育相关工作的开展等方面负责协调与统筹的工作。
在各大区环境工作的分工方面。首先是对于环保相关的领域法律、经济政策
实际执行方面。比如对于本区域内的企业，关于《清洁水法》的执行情况，并进
行督导与完善建议。其次对于环境相关资质的认可与登记。主要是涉及到在环境
企业许可证书的发放方面。最后在环境事件的处理方面。负责区域内重大环境问
题，主要是对于环境相关领域的纠纷处理与突发情况处置。
（二）美国环保督察制度的经验借鉴
我国以中央环保督察为主，负责的环境督察工作，区域性环保督察负责常态
22化监督与管理工作的格局已经形成。在美国环保行政相关制度的梳理基础上，可
以看出我国环保督察制度中关于权力的划分与界定，仍然不够严格与明确，尤其
在环境执法的权力制度规定层面。我国环保督察制度尚未明确执法权利的内容，
督察工作的具体权限过于狭窄。通过梳理美国环保相关制度，对于我国环境保护
督察制度中适当赋予相应的执法权，加大对其权利的放宽程度，充分发挥督察制
度的价值与意义。
二、德国环保督察制度的概况与经验
（一）德国环保督察制度的概况
德国作为大陆法系国家中比较具有典型代表性的法治国家。德国在行政体系
的构造方面，尤其是环境保护相关的工作方面有专门的部门进行负责。就行政部
门的隶属关系而言，环保行政部门属于德国联邦环境与核安全部。同时在环境工
作的开展方面通过在全国范围内 设立环境工办公室的方式进行环境工作的开
展。根据全国区域的划分，设立了 16 个不同的环境办公室专门负责环境工作的
督查和管理，并专职负责区域内部的环境相关工作。通过对比美国与德国的环境
保护工作具体展开的机构设置可以看出，环境办公室与大区办公室具有高度的类
似，都是以区域为单位划定不同区域的负责部门。德国的环境办公室的职权细则
主要涉及有以下三个方面。首先是对于本区域内的相关环境法律的落实情况，进
行监督与管理。通过执法权力的运用，对于督查对象展开具有处罚性质的工作内
容。其次是对于本区域内环境工作的指导与展开方面。主要是针对于新颁布的环
境政策以及具体的环境项目等相关的法律制度。最后基于本区域内的环保相关企
业与环境保护相关项目，进行开展独立的调研工作与评价工作。
德国的环境保护相关督察机制建设较为全面，尤其是区域性的环境办公室的
工作机制规定方面。德国的环境办公室工作机制主要规定的建设方面有以下内
容：协调与沟通建设、信息沟通与共享建设、公众参与建设。在机制运行的过程
中，各区域环境办公室均有独立的处事能力以及对于职权的行使能力。当出现多
个部门之间的合作与沟通之时，或者在职权行使的过程中涉及到职权交叉的问
题。各部门的工作方式首先是全面保障政府的最高统一性，在此基础上进行共同
的协调与合作。对不同意见或者是不同的处理方式，交由内阁机构来进行统一的
决断。
德国环保机制中尤为强调重视公众的参与，当涉及到区域性环境督察时，严
格保证了公众的参与权，同时也提高了督察工作的公开性与透明性。在不同公众
群体的划分方面，德国充分吸收不同类型的群众参与机制，并融入到环境行政事
23务中去。比如科学工作者、经济研究工作者、文化工作者，充分调动各层次的人
群去参与环境机制的活动中去。
（二）德国环保督察制度的经验借鉴
在立法层面上，德国对于环境办公室并没有实现专门性的立法活动，但在基
本的法律中或者具体的环保相关法律中均有体现。值得注意的是，德国环境部门
工作开展具有明显的垂直性。垂直性是指德国环境办公室，脱离于当地政府的管
辖而独立开展工作，隶属于环保行政的最高部门。
三、俄罗斯环保督察制度的概况与经验
（一）俄罗斯环保督察制度的概况
俄罗斯的环保督察制度主要体现在土地督察制度方面。其督察类型分为专项
的督察与综合性的督察。专项督察侧重于对于土地性质本身的监督与管理工作，
倾向于对土地的恢复、肥力的考察等具体内容。而综合性督察工作侧重于经济效
益相关的类型，即以土地为主要媒介的经济交易方面，倾向于对于土地的交易或
者用途等方面。俄罗斯土地督察局的设置 ，主要分为三个层次的督察，首先是
联邦级别的土地督察局；其次是省里级别的土地督察局；最后是地区级别的土土
地督察局。值得充分重视的是，地区级别的土地督察局，虽在督察位阶层面属于
较低的地位，但其职权的细致化规定具有明显的确定性。其职权主要包括三个方
面的权利：即调查取证的权利、审核决策的权利、查处与纠正的权利。调查取证
的权利倾向于对于前期的情况了解与调查工作。审核决策权利主要是以土地性质
变更、土地用途的变化等问题进行审核。纠正查处的权利，主要是指对于涉事的
企业或者违法人员进行处理，或者直接提出相关的整改细则意见。并给予一定的
整改期限，实现了权力运用的和谐过渡。土地督察局的权力突出，具有广泛的处
置权。如在行政的处罚上面罚款方面或者对于设施相关的工作人员查处方面，对
其职位的评定做出了严格的限制性影响。
（二）俄罗斯环保督察制度的经验借鉴
俄罗斯的环保督察制度尤其是土地督察制度，在立法体系上具有完备性，值
得我们去深究，去借鉴学习。主要在法律的立法完善性方面，以及程序规定的细
致化方面。对于督察对象，也作出了明确的规定，督察体系具有相对的完备性，
呈现出立法技术上的高度概括性。对于我国的法律依据层面，仍值得去借鉴德国
的立法模式。其次是公众参与机制的建设方面，公众参与为环保行政注入了新的
活力，促进了环保问题的发现与解决。
综合以上俄罗斯督察经验借鉴可以得出，对于我国环保督察有以下启示。首
24先是完善并明确法律的依据，突出环保的重要性以及高度的法律概括性与全面
性。其次是在信息的共享与交流方面，主要是关键信息的交流机制建设，利用信
息技术处理的优势，推动技术的革新，解决信息流通中的问题，提升整体的行政
效率。最后也要加强公众参与机制，建设健全更加高效的信息反馈平台建设，并
进行监督工作的展开。
25第五章 我国环保督察制度立法的完善对策
法律制度的完善是进行环保法律健全的必要途径，通过法律完善来进行确定
性的条文规定，可以减少因制度不健全而导致的执法随意性。因此而言，立法层
面上进行完善，是进一步推动环保督察制度法制化进程的重要途径。使环境行政
有更好的制度运行规则，推动环保 督察制度在环境行政领域发挥越来越突出的
重要作用。
一、完善环保督察相关立法体系
（一）国家层面实现专门立法
在国家制度层面上，专门性立法是很有必要的。尤其是对于环境问责制度的
规定方面，生态文明建设已经被写入我国的宪法之中。我国生态文明发展更加具
有法律性的规范依据。同时，在生态文明建设发展的背景下，进一步构建以宪法
为核心的环保督察制度相关法律体系。细化环境问责制度之中的具体规定，同时
吸收党政不同主体形成完整的环境保护法律体系。因此而言，笔者建议制定环境
保护责任追究相关法律，并统一命名为《环保责任与追究法》。并以法律的形式
确定问责制度的整体框架，构建起以环保督察为核心的问责制度体系，以满足新
时代环保法律建设的需要。
其次，《环境保护法》在 2014 年修改之后，并没有进行环保相关法律内容
的补充。我国生态文明建设已经进入了一个新的发展阶段，建议将党政同责制度
以及一岗双责的制度，以原则的形式或者具体内容规定的形式融入环境保护法律
之中。或者增加解释的形式将党委政府工作人员确定为环境问责的主体与对象，
从而实现党的制度与国家法律之间的协同性发展，并吸收政府相关的法规内容。
最后，在立法成本与立法技术依然不能忽视的情况下。进一步提高环境问责
制度的法律高度是很有必要的。可以通过细化党内规定的方式，明确具体的问责
事项。同时也可以考虑将环保相关的试行办法，进一步提高其广义上的法律位阶，
增强环境行政的权威性。
（二）地方层面上统一规定
地方环境制度相关的建设方面。需要对于一些不合时宜，存在冲突的相关法
律文件进行集中的处理。进一步完善以中央环保督察制度为基础的地方问责规
定，具体化地方性规定中的时限问题、适用方式问题、本内容问题。并充分考虑
本地区的经济发展状况，凸显地方环境问责制度的科学性与实践性。避免产生文
件落实上的形式主义，或者不切实际的盲目制定地方性文件的情况。
26在地方性立法的审查与监督方面。进一步加强对于地方环保立法建设的监督
与考虑，充分发挥地方环境立法的实际效用。并建立完备的地方环境问责制度体
系，严格按照法定的程序和要求进行地方性政策文件的出台。避免出现地方性文
件规定与国家法律法规冲突的情况，实现法律位阶上的协同性发展，同时避免地
方性立法的盲目性。
（三）环保督察职权主体的法定性
以主体的法定化为完善环保督察制度法制化进程的重要切入点。尤其是在目
前环保督察制度中强调党政同责的情况下，由于党政之间关于法律的条文规定存
在着一定的差异。环境问题的机构设定以及环境行政权力的配置具有一定的确定
性。从法律的层面上来讲，进一步明确问责过程中的法定主体，整合社会资源共
同发力，推进环境问责制度的科学发展。
以主体的法定化为完善环保督察制度法制化进程的重要切入点。尤其是在目
前环保督察制度中强调党政同责的情况下，由于党政之间关于法律的条文规定存
在着一定的差异。环境问题的机构设定以及环境行政权力的配置具有一定的确定
性。从法律的层面上来讲，进一步明确问责过程中的法定主体，整合社会资源共
同发力，推进环境问责制度的科学发展。
我国目前环境问责制度，体现了党和政府共同努力实现环境问责科学化进
程。在生态文明建设发展的重要背景下，需要在中央一级和地方各级设立法定性
的问责机构。并吸纳不同的社会群体进行环境问责实践的主体建设之中。比如人
大、司法机关、纪律监察部门、司法机关和社会组织以及公益性组织等不同主体
等。借鉴德国和俄罗斯的环境办公室经验，建立起环境问责的专门负责委员会，
并设立相应的办公室及职能部门，进行全面负责不同层级的环境问责相关工作。
同时要构建以党为核心的环境问责制度体系，突出党的核心领导作用，避免问责
主体的多元化发展。增强环境问责过程中的主体责任意识，强调党在环境问责过
程中的全面领导地位。
二、立法内容上健全环保督察信息公开与公众参与机制
（一）立法层面上完善
信息公开的类型区分，大致上分为行政机关的主动公开与行政机关依申请进
行公开两种类型，涉及到环保督察的信息公开的规定方面，并没有形成专门性的
公开制度。就目前的公开相关制度而言，我国《政府信息公开条例》明确规定了
具体的公开范围，环境保护的具体实施情况属于环境行政部门应当主动公开的信
息内容。就目前的企业环境信息的公开情况来看，一直是在强制公开结合自愿公
27开的情况。环境信息公开的情况，目前存在的主要问题有以下几个方面：公开信
息的主体标准不具体；环境信息公开的范围明显狭窄；信息公开的规则缺失；信
息公开平台缺乏等。
解决信息公开过程中的诸多问题，主要是通过立法解决这一问题，同时有两
种路径的多样选择。第一种路径选择是以综合立法为依托，专门开展环保督查信
息公开制度的立法工作。着重在现有环保督察体系的整体框架下，以《政府信息
公开条例》为主要公开制度前提。并结合《环境保护公众参与办法》，为进一步
的制度依托。由生态环境部专门负责制定《环保督察信息公开规定》，对环保督
察过程中各种主要要素进行系统规定（包括主体、权限、程序、内容、依据、责
任等）。在制度构建过程中，应着重注意进行拓宽信息公开的范围，进一步提高
公众参与热情。第二种路径选择是增加综合立法中，对于环保督察在整个督察的
环节中，强调督察过程中信息公开的具体规定。通过专门章节设定的方式，进行
性息公开制度的细致化规定。
就整体的信息公开制度的发展状况而言，我国环境信息公开的立法仍是处于
初级阶段，尚没有达到理想化的状态。从综合立法层面来讲，相应的法律法规尚
不具备基础性条件。若盲目直接采用第一种路径进行选择，综合立法条件成熟后，
再进行专门性的特别立法。
（二）具体内容上完善
就具体内容的规定而言，我国环保督察制度的公开内容规定过于简单，不具
有高度的适应性。就内容的详细性规定方面，可建立起环境信息的具体公开制度。
主要包括：公开目录的设定、环境信息公开具体相应程序、环境信息公开责任规
定等。借鉴美国、欧盟等西方国家，对于环境数据有明确的规定，并进行及时性
的社会公布，并大多采用目录的形式。环境数据的构成，往往包括污染物排放制
度，以及转移登记制度等。环境信息公开制度，因环境问题涉及群众生活范围广
泛，应当以普遍公开（能公开尽量公开）为原则。同时，在公开的过程中，注意
协调好公开信息主体本身的合法利益与公众的社会利益之间矛盾。要解决好这种
矛盾，关键的问题是要找到二者之间的主要矛盾点。或者以最大化的利益考量原
则为指导，对于信息内容的公开做出选择。
对于环保相关企业来讲，在立法上明确信息公开的具体公开边界，强化企业
在信息公开中的责任意识。落实好政府与企业的环境信息公开职责，是进一步保
障公众环境知情权的重要前提。强化环保相关企业环保信息公开责任意识，明确
环保信息公开范围，也是进一步推动公众积极投身于环境治理工作中去的重要制
度要求。
28三、在环保督察体系中完善地方政府环保考核制度
（一）完善地方环保监督制度
环保考核结果不仅影响着地方行政官员晋升，同时也成为了对环保督察对象
追责的依据。在生态文明建设过程中，环保考核的地位越来越突出。在实际的考
核工作过程中，会出现两种恶劣的极端方式应对考核。如地方行政官员急于升迁
的原因，而虚假构造结果应对考核目标；或采用隐瞒真实后果的情况下，逃避环
保责任。因此而言，环保考核监督机制的完善十分具有必要性，尤其是在地方考
核的机制建设层面。
第一，通过制度化建设与完善，对环保考核监督的具体内容作出细致性规定。
主要包括主体权限、岗位职责、制度运行程序等内容，保障考核监督制度的合法
性地位；第二，设立专门监督机构，通过专门机构的详细规定，进一步防止地方
政府隐瞒真实信息，或者运用信息不对应的特点来影响环保考核的具体结果。第
三，通过建立一支专业化的督察队伍，通过专业性人员团体来提升督查考核结果
的科学性。尤其是在环境治理中涉及到大气、水、土壤等自然学科的专业领域，
环保考核更应该进一步吸纳更多的环保专业人才加入。第四，监督始终是不能忽
视的重要环节，整个考核的过程公开透明。在主动接受监督方面，接受社会各界
主体的阳光监督。设置考核的项目、制定考核的方案、是环保考核更加具有科学
依据，在此基础上考核的结果才经得起人民群众的监督。
（二）完善地方环保追责制度
环保考核结果不仅是职位晋升的便利通道，同时也是环保问题追责的重要基
础。地方政府虽然在制度上，早已被纳入环保督察的结果纳入到考察各种因素的
范围之内。但其环保责任的追究问题，始终是难以得到有效落实的重大问题。
在追责制度的完善方面。第一，要建立起环保责任的清单制度，并协调好地
方政府关于落实环境治理权力的具体清单。在清单中明确地方政府的环保责任，
在考核过程中严格按照相应的标准进行环保考核。对责任未落实的情况，依法进
行环保责任严格追究。而且，必须确切到具体负责人或者是具体环节，对督察环
节进行整体上的分析与考量，总结反思更深层次的问题原因。第二，要严格环保
执法制度。环保考核的过程中追责一定要体现出严厉性与惩戒性，根据考核结果
约束考核主体。在考核的客观结果方面，更要明确考核结果作假的严厉后果，充
分保证环保考核有效性。从另一个角度来讲，也起到了警示考核对象的作用，推
动整体的考核对象公平参与环保考核。
29（三）完善地方环保激励机制
一是完善环保行政人员政绩晋升的机制。在物质生活的需要不断地得到满
足，生态环境保护需求日益凸显的新时代。行政人员的政绩晋升的过程中，诸多
考察因素也应该适时地作出相应的调整。通过增加环保考核的结果效力，增加生
态环境在整体考核中的政绩比重，赋予环保行政机关自觉意识，以及履行环境治
理职责的原生动力。在实际效用上，对地方行政官员来说，环保考核比重的增加
会将被视作一种激励手段。地方环保行政官员自觉利用这一机制，来增加其晋升
“阶梯”，从而推动环境治理行政在实际的工作过程中有所作为。
二是完善物质层面上的激励机制。政府部门的组织结构呈现出一定的三角形
状态，在上升晋职的过程中，晋升的难度是不断增加的。因此而言，晋升激励机
制对于一些地方行政官员的激励价值有限。所有，需要充分需要考虑不同的对象，
考虑更加全面的行政官员，典型的物质激励不失为最佳解决方案。虽然，在政府
以为人民服务为宗旨的前提下，环保任务是地方政府应该尽力完成的。但是，在
完成“环保考核”任务后，接受应有的物质奖励也无可厚非的，尤其是对环保工
作中作出重大贡献的地方行政官员。
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结
语
环保督察制度是我国在新时代的发展阶段推进生态文明建设的重要制度举
措，也是现阶段我国经济发展过程中进行发展方法转变的重要契机。本文从探析
环保督察的实施以及至今所面临的相关问题出发，系统阐述了现阶段我国环保督
察制度的立法必要性，包括纵向的中央环保督察、地方环保督察和横向的区域环
保督察，其中以打破常规环境治理模式、带有浓厚运动式治理色彩的中央环保督
察为主，环保督察的成效显著，解决了一大批的突出环境问题，但也不得不承认，
在中央环保督察的介入下，依然存在一些顽固的体法律问题，若不能从根本上得
到解决，环境问题的反复将是必然的。所以必须从整体制度上进行考量，即从环
保督察概念、环保督察制度、环保督察程序以及环保督察国外经验借鉴方面来分
析现阶段环境治理困境的原因。最后探索环保督察制度性的完善，在进一步贯彻
生态文明理念的同时，通过推动环保督察法制化、构建环境治理新局面以及完善
地方政府环保考核制度等手段来推进环保督察的实效，加快生态文明建设步伐。
