《中国水利报-现代水利周刊》2015年3月19日05-06版

水安全：面临的严峻形势及应对措施

水是世界上最宝贵的资源之一。随着经济的发展、人口的不断增长，水资源短缺已成为各国发展中面临的一大难题，引起国际社会的高度关注。我国是一个水资源十分短缺的发展中国家，水资源已成为我国很多地区发展的重要“瓶颈”，应对水危机已刻不容缓。

2015年“世界水日”“中国水周”，将可持续发展、水安全等作为今年的主题。在“世界水日”“中国水周”到来之际，本刊就我国水安全形势、应对措施及成效等话题，邀请郑州大学水利与环境学院教授、博士生导师左其亭，畅谈他的看法。

□本报记者 邱 军

1 我国水安全面临的严峻形势

现代水利周刊：请问水安全包括哪些方面？

左其亭：水安全是一个内涵不断丰富的概念，不同人可能有不同的认识，至今也没有形成一个比较认同的统一概念。从一般意义来讲，水安全应该是保障人类生存、生产以及相关的生态和环境用水安全。出现与水有关的危害都是水安全需要解决的问题，如缺水、洪涝、水污染、溃坝等可能带来的各种危害，包括经济损失、人体健康受影响、生存环境质量下降等。水安全是水资源支撑人类生存和发展的重要方面，已上升到国家安全战略。水安全与粮食安全、能源安全一起被列为三大安全问题，是实现经济社会可持续发展的重要基础。水安全问题是习近平总书记到中国科学院视察时提出的几个重点科技问题之一。

水安全包括哪些方面？我们可以从“水是生命之源、生产之要、生态之基”这一科学判断来分析，包括：保障生活用水的水安全、保障工农业生产用水的水安全、保障生态用水的水安全、规避危害人类生命财产的水安全等等。也可以从水安全属性上来分类，包括：水资源安全、水环境安全、水生态安全、水工程安全、供水保障安全、洪涝防御安全等。

现代水利周刊：目前我国水安全面临形势如何？对我国经济社会发展产生哪些影响？

左其亭：总体来看，我国水安全问题和世界水安全形势基本一致，面临着人口快速增长、经济不断发展、人类社会问题越来越复杂等方面的挑战，出现的水安全问题已经对经济社会发展带来前所未有的影响和挑战。

水资源安全方面。我国水资源总量丰富，但人均水资源占有量约2100亿立方米，约为世界平均水平的四分之一稍微多点，亩均水资源量约为世界平均水平的一半，是世界水资源最短缺的国家之一。此外，我国水资源空间分布不均，且与经济社会发展布局不相匹配。辽河、海河、黄河、淮河四个流域片，总面积占全国的18.7％，接近南方四片的一半，耕地占全国的45.2％，人口占全国的38.4％，但水资源总量仅相当于南方四片水资源总量的10％。《全国主体功能区划》确定的3个优先开发、18个重点开发的经济区，人口占74％，GDP占83％，水资源总量仅占40％，人均水资源量1135立方米，接近重度缺水标准，水资源的瓶颈作用非常突出。同时，我国水资源时间分布也很不均匀，年内、年际降水量和径流量的变化幅度都很大。从全国来看，大部分地区冬春少雨，夏秋多雨。南方各省汛期一般为5月～8月，降水量占全年的60％～70％，三分之二的水量以洪水和涝水形式排入海洋；而华北、西北和东北地区，年降水量集中在6月～9月，占全年降水的70％～80％。这种集中降水又往往集中在几次比较大的暴雨中，极易造成洪涝灾害。

水环境安全方面。由于人口增长、经济发展，污废水排放量逐年增长，大多数污水未经处理就直接排入水体，严重污染地表水和地下水，并有严重蔓延之势。根据《2013年中国环境状况公报》的数据，全国十大流域的地表水国控断面中，Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例分别为19.3％和9.0％，合计占28.3％；全国198个地市级行政区开展的4929个地下水水质监测点中，水质呈较差级和极差级的监测点占57.3％。可见，我国水环境状况总体较差，特别是在某些地区污染非常严重，给国民经济带来重大损失，严重威胁饮用水安全，影响人体健康和正常生活。

水生态安全方面。受人类活动的影响，特别是不合理的过度开发，水生态系统受损严重。20世纪50年代以来，全国面积大于10平方公里的696个湖泊中有三分之一以上发生严重萎缩，天然陆域湿地面积减少28％，黄河、塔里木河等大河罕见出现断流。河流断流、湖泊萎缩、湿地退化、水土流失等问题不断呈现，已危及经济社会发展甚至历史文明的延续。

水工程安全方面。新中国成立以来，我国投入大量的资金，兴建了一大批水利工程，为缓解我国用水紧张矛盾、促进经济社会发展作出了巨大贡献。当然，水工程的建设和管理仍相对滞后，已影响经济持续健康发展和社会和谐稳定。一方面，水利投入仍存在较大缺口，工程建设的步伐仍不能满足发展的需求，工程型缺水问题普遍存在；另一方面，工程质量和标准还较低，有待提高。因工程质量和标准不高，带来突发性洪水灾害时有发生，比如，2013年黑龙江、松花江发生的流域性大洪水，进一步暴露出水利基础设施建设的滞后和薄弱；再一方面，水工程的运行管理水平仍较落后，信息化管理水平还有待提高，有些水工程基础设施配套差、设备老化失修、运行状态不良。

供水保障安全方面。一方面由于我国水资源先天不足，特别是部分地区人均水资源量少，另一方面由于需水量不断增长，再加上水环境污染又使原本可以利用的水量不能被使用，导致水资源短缺矛盾加剧，供水保障受到严重挑战。据统计，全国663个城市中，有400多个出现供水不足的现象，其中近150个城市严重缺水，日缺水量达1600万立方米；农村有3000多万人饮水困难，四分之一人口饮用水达不到国家饮用水卫生标准。按照国家新型城镇化规划，预计我国2020年常住人口城镇化率达60％，加之新型工业化的加速推进，水资源供需矛盾将进一步加剧，保障供水安全的压力越来越大。

洪涝防御安全方面。目前我国江河湖库总体防洪标准较低，洪涝灾害仍频繁，对经济发展和社会稳定威胁较大。20世纪90年代至21世纪初，我国几大江河发生了6次比较大的洪水，损失近9000亿元。特别是1998年发生在长江、嫩江和松花江流域的特大洪水，造成全国29个省（自治区、直辖市）农田受灾面积2229万公顷，死亡4150人，倒塌房屋685万间，直接经济损失2551亿元。2011年全国有260多条江河发生超警戒线洪水，钱塘江发生1955年以来的最大洪水，汉江上游、嘉陵江、黄河泾洛渭流域同时发生严重秋汛。总体来看，近年来，国家加大了对防洪工程的投入，一些重要河流的防洪状况得到了很大改善，然而从全国范围来看，防洪建设始终是我国的一项长期而紧迫的任务。

2 我国应对水危机已采取的措施及成效

现代水利周刊：水安全正在成为我国新时期经济社会发展的基础性、全局性和战略性问题，针对目前这种形势，我国已经采取了哪些措施来应对水危机，成效如何？

左其亭：水安全问题涉及水资源开发、生态保护、经济发展、社会服务等多个领域，涉及技术、管理、政策、法律等多个方面，涉及水利、环保、国土、农业等多个部门，需要多领域、多方面、多部门综合应对。近些年来，我国政府和部门已采取了一系列应对措施，取得了显著成效。

节水型社会建设全面推进。2005年发布了《中国节水技术政策大纲》，2012年出台了《关于加强节水产品质量提升与推广普及的指导意见》。分批开展了100个国家级、200个省级节水型社会建设试点，大力推广普及高效节水技术，通过多种途径宣传节水知识，逐步形成了全社会广泛参与的节水新风尚。水资源利用效率得到一定程度的提高，2002~2013年，农田灌溉水利用系数从0.43提高到0.523，万元工业增加值用水量从239立方米下降到68立方米，减少了水浪费，促进水供给，也进一步减少了水污染，对我国水安全保障起到重要作用。

最严格水资源管理制度全面实施。2012年发布了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，2013年又发布了《实行最严格水资源管理制度考核办法》，2014年出台了《实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》，制定了水资源开发利用红线、用水效率红线、水功能区限制纳污红线，并部署年度考核工作。国家和地方政府从2012年开始推出了一系列文件或举措来推动最严格水资源管理制度的实施，对保障供水、缓解水短缺、恢复地下水水位、减少排污量具有重要作用。

水生态文明建设加快推进。2013年印发了《水利部关于加快推进水生态文明建设工作的意见》，提出把生态文明理念融入水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护的各方面和水利规划、建设、管理的各环节，及时启动了两批共105个全国水生态文明城市建设试点工作，目前仍在加快推进中。

水资源管理体制改革稳步推进。为了构建完善的水资源管理体制，形成依法治水的良好局面，出台了一系列文件，比如，《关于加强河湖管理工作的指导意见》《南水北调工程供用水管理条例》。2014年印发了《水利部关于深化水利改革的指导意见》，全面推动水利重要领域和关键环节的改革，努力构建有利于增强水利保障能力、提升水利社会管理水平、加快水生态文明建设的科学完善的水利制度体系，为有效应对水危机提供完善的管理体制和制度体系。

政府对水利的投资不断增加。水利投入是加快水利基础设施建设、维系水安全的重要保障，2011年中央1号文件和《水利部关于深化水利改革的指导意见》中均提出，进一步完善水利投入稳定增长机制，部署政府对水利的投资渠道和相关政策，有力地促进水利基础设施建设，促进供水、防洪、水力发电等水利事业的发展。

水安全保障体系初步形成。水安全保障包括技术保障、经济保障、政策保障、制度保障，是一个系统工程。经过几十年的发展、建设，初步形成了有利于水安全保障的技术、经济、政策和制度，是保障水安全的重要基础。

3 今后应对水安全的一些建议

现代水利周刊：今后一个时期，我国推行的最严格水资源管理制度，对水安全保障有哪些作用？有何建议？

左其亭：自2012年1月国务院提出实行最严格水资源管理制度以来，各级政府投入大量的人力、物力，布置和开展最严格水资源管理的各项工作，保障最严格水资源管理制度有效落实，对我国水安全保障起到重要的积极作用。

采取一系列工程和非工程措施，严控水资源利用总量红线，提高了水资源配置和调控能力，对水资源安全、水生态安全、供水保障安全具有重要意义。建议以十八届三中全会精神为指导，认真贯彻落实科学发展观，完善水权制度，加强水资源统一管理和监管，推进水资源管理体制和机制创新，确保水资源开发利用控制红线全面落实。

通过推广节水技术、加大节水宣传、强化用水效益考核管理等一系列措施，推进节水型社会建设，提高了水资源利用效率，对提高用水效率、保障水安全起重要作用。建议进一步加强节水宣传、节水技术推广，把节约用水放在更加突出的位置，坚持并落实节水优先的方针，落实水资源高效利用红线目标的实现。

通过强化水资源保护、完善水功能区水质达标评价体系、构建水质监控体系，严格限制水污染排放总量，水环境状况和用水质量得到一定程度的改善，对水环境安全、水生态安全、供水保障安全具有重要意义。建议进一步加强水质监控能力建设，完善水资源保护监督机制，强化饮用水水源管理和保护，建立和完善排污权交易机制以及生态环境用水保障机制，全面落实水污染排放总量控制红线，建立水环境安全保障体系。

通过加大水利投资，建设一批骨干水利工程、污水处理工程、节水工程、现代信息化系统、水资源监控系统，进一步优化和完善水利工程布局和防洪抗旱减灾体系、政策法规体系建设，提高了水安全的保障和支撑能力，对水工程安全、洪涝防御安全具有重要意义。建议进一步加大投资力度，加强水资源监控能力建设、水工程调控能力建设、智慧水利建设，加速推进水资源管理法制化进程，规范水资源管理行为，提高管理水平，提高水安全保障和支撑能力。

现代水利周刊：从水生态文明建设方面，对水安全保障有哪些作用？有何建议？

左其亭：自2013年1月水利部提出加快推进水生态文明建设以来，启动了两批共105个全国水生态文明城市建设试点工作，取得了显著成效，对我国水安全保障起到重要的积极作用，至少包括以下几方面：

水生态文明倡导人与自然和谐相处，通过水生态文明建设，进一步改善人与水关系，解决由于人口增加和经济社会高速发展出现的洪涝灾害、干旱缺水、水土流失和水污染等水问题，逐步使人和水的关系达到一个和谐的状态，使宝贵有限的水资源为经济社会可持续发展提供久远的支撑，实际上也就达到了水安全。因此，通过水生态文明建设，提高了水安全保障能力。建议进一步务实抓好水生态文明建设工作，倡导尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，促进人与自然和谐相处。这是水安全保障的重要基础。

加强水资源节约是构建人水和谐的生态文明局面的重要措施，是水生态文明建设的重中之重。因此，通过水生态文明建设，推动水资源节约，促进节水型社会建设，提高了水安全保障能力。建议进一步强化节水在水生态文明建设中的地位，加强节水，提高水资源利用效率。这是水安全保障的根本之策。

加强水生态保护是水生态文明建设的关键所在。因此，通过水生态文明建设，最直接的表现是人类赖以生存的生态与环境得到有效改善，提高了水环境质量。建议进一步加强水生态保护与修复，加快构建科学完善的水生态综合保护体系，提高水环境和水生态安全保障能力。这是水安全保障的关键因素。

加强水文化和全民保护水生态的伦理建设，是水生态文明建设区别于一般生态保护的重要方面。因此，通过水生态文明建设，积极宣传亲水、爱水、护水的先进水文化理念，使全社会和广大民众对节约用水、保护水资源的认识得到显著提高。建议在水生态文明建设中更加强调水文化和保护水生态的伦理建设，树立起先进的水资源保护的价值观。这是水安全保障的重要群众基础。

现代水利周刊：除以上工作外，下一步还要加强哪些工作？你有何建议？

左其亭：水安全保障工作是一个十分复杂的系统工程，需要不同行业、不同专业以及全社会的共同努力，既有技术层面的问题，也有管理层面和政策、法律问题。除以上工作外，还需要加强以下工作。

在水资源安全方面，除了强化节水、限制用水、提高用水效率外，还应提高非常规水资源的利用，比如，海水淡化、雨洪资源利用、中水回用等。另外，要优化产业布局和结构调整，促进水资源与经济社会均衡发展、和谐发展。

在水环境安全方面，除了限制排污总量、提高污水处理率外，还应加强污水处理与回用新技术研发，严格水功能区管理，完善水资源保护法律体系，加强水环境监管，完善水环境监测网络，提高水环境监测水平与信息化水平，并进一步加大执法力度，保证“违法成本远大于守法成本”，增强公民水资源保护的意识，积极探索水环境综合治理途径。

在水生态安全方面，除了加强水资源保护、推行生态文明建设外，还应做好工程建设的生态环境影响评价及论证工作，尽量减少人类活动对生态的影响，采取更加严格的水生态红线保护措施，对已经遭受破坏的水生态应采取有效的修复工作，把建设美丽中国作为政府考核的一项重要依据常抓不懈。

在水工程安全方面，除了加大投资兴建一批骨干工程外，还应关注中小型水库、塘坝建设、安全防护、农田水利工程配套建设，关注涉及民生的工程建设与安全问题，比如农村饮用水安全、农业抗旱应急工程、工程安全预警与防控等。

在供水保障安全方面，除了加大供水工程建设、提高用水效率外，还应关注供水水质，定期对供水管网和设备进行清洗和更新，保证居民喝上优质水；综合考虑、统一调度地表水、地下水水源，按不同用水需求进行分质供水；取缔或限制高耗水产业，合理配置用水，避免水资源超载和供水不稳定；建立和保护备用水源地，尽可能减少单一水源的供给方式，提升水源应急监测及应急供水能力。

在洪涝防御安全方面，除了加大江河湖库防洪工程建设、提高防洪标准外，还应加大宣传，开展洪涝灾害预防演练，建立洪涝灾害防控预案，提高突发性洪涝灾害、泥石流灾害的预警与防控能力等。

除以上工作外，还有一些其他方面，比如，进一步深化水利管理体制改革，推进水务一体化管理，加强水管理部门内部以及与其他部门的协调，不断适应新形势下水安全的需要；进一步加强水利科技投入，攻克水安全保障关键技术，提高水利科技创新能力；建议对水利职工开展水文化脱岗轮流培训，利用好水文化这个巨大财富，把水文化思想贯彻到水利工作中，提升水利工作的文化元素；采取多种媒体形式，加强公益性广告宣传，让全社会共同关注水、保护水、珍惜水。总之，水安全保障问题涉及方方面面，是一个系统工程，需要各级政府和全社会的共同努力。