党的二十大报告不仅首次单独把法治建设作为专章论述、专门部署，而且强调要“完善公益诉讼制度”，对制度发展提出新的更高要求。加快推进公益诉讼专门立法，是完善公益诉讼制度、推动公益诉讼工作向纵深发展的基本要求，也是贯彻落实党的二十大精神的务实之举。
近年来，在最高检和最高法的努力和推动下，针对检察公益诉讼陆续出台了系列司法解释和规范性文件，特别是制定实施《人民检察院公益诉讼办案规则》，为制定检察公益诉讼法提供了相对成熟的经验，为专门立法奠定了坚实基础。
党的二十大报告强调“完善公益诉讼制度”，这既是对公益诉讼检察实践的充分肯定，更是对公益诉讼检察工作的更高期许和要求。公益诉讼检察制度全面推开五年多来，我国公益诉讼检察事业从点到面、从小到大、从弱到强，取得良好效果，并在发展中逐渐形成公益司法保护的“中国方案”。为更好贯彻落实党的二十大精神，把党中央决策部署落到实处，更好保护人民利益，保障公益诉讼检察长远发展，加快推进检察公益诉讼专门立法，为公益诉讼司法实践提供有力法律保障显得必要而紧迫。
公益诉讼专门立法的必要性
深入贯彻落实党的二十大精神的需要。党中央高度重视公益诉讼制度在依法治国中的重要作用，2014年10月召开的党的十八届四中全会，提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，将其作为推动国家治理体系和治理能力现代化的一项重要举措予以部署。党的二十大报告不仅首次单独把法治建设作为专章论述、专门部署，而且强调要“完善公益诉讼制度”，对制度发展提出新的更高要求。加快推进公益诉讼专门立法，是完善公益诉讼制度、推动公益诉讼工作向纵深发展的基本要求，也是贯彻落实党的二十大精神的务实之举。
进一步落实中央和全国人大对公益诉讼决策部署的需要。党的十八届四中全会以来，党和国家从完善社会治理体系和治理能力现代化的目标出发，从顶层设计上推动建立检察机关提起公益诉讼制度，先后通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治中国建设规划（2020－2025年）》《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》等一系列文件，在不同时期、不同阶段为公益诉讼制度的发展指明了方向。中央深改组（委）先后三次召开会议，对这项工作作出部署。同时，全国人大常委会也十分重视且积极推动公益诉讼立法工作，无论涉及公益诉讼的法律修改或新法出台，还是司法解释的制定或发布，均给予有力的指导和支持。近年来，检察公益诉讼立法工作也逐渐提上日程。2021年，全国人大监察司法委在相关报告中建议将其适时列入立法计划或规划。
进一步满足人民群众对美好生活的需要。进入新时代，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有着内涵更丰富和水平更高的要求。为推进高质量发展、创造高品质生活，满足人民群众日益增长的公益保护需求，国家在探索公共利益保护方面的“脚步”从未停歇。检察机关坚持以人民为中心的发展思想，聚焦生态环境和资源保护、食品药品安全等领域，努力以公益诉讼办案实效守护人民群众美好生活。2018年至2022年，十三届全国人大一次会议至五次会议期间的代表议案，多次提出要制定检察公益诉讼法。
进一步推动公益诉讼高质量发展的需要。2012年以来，公益诉讼制度得到快速发展，相关规范不断创新完善，随着对公益诉讼特点规律认识的不断深化，相关法律规范供给不足的问题逐步显现，亟须进一步破解。一是民事、行政诉讼一般程序难以承接公益诉讼程序的特殊性，如诉前程序缺乏法律规范；私益诉讼的举证责任分配、证明标准、权利义务分配、诉讼程序设置等规则无法满足公益诉讼实际需要。二是不同主体提起的、不同类型的公益诉讼在不同领域设置不均衡，行政机关、社会组织、检察机关三类主体顺位衔接及支持协作不够科学。三是检察机关在公益诉讼中的职责定位不准确，调查取证权保障不充分，影响公益诉讼治理效能的发挥。四是配套制度不健全。如损害赔偿金的管理使用、诉讼费的缴纳、鉴定费用的负担等缺乏规定，影响公益保护目的的实现。五是检察公益诉讼的规范化有待提升。积极与稳妥、数量与质效、检察权与行政权等关系统筹协调不够。六是部分制度规范之间存在冲突和不协调。如生态环境损害赔偿诉讼与公益诉讼衔接机制不畅；刑事附带民事公益诉讼公告制度不科学等。
进一步弥补公益诉讼分散授权立法模式不足的需要。从公益诉讼制度建构看，目前实体方面主要通过单行法分散授权，程序方面借助民事诉讼、行政诉讼的基本规则，并通过司法解释辅助规范。这种方式在制度初创期，能够迅速确认发展中的实践成果，高效推动公益诉讼制度从无到有、从小到大，并为后续发展留下广阔的实践空间。但随着制度的发展，其不足也逐渐显现。由于缺乏专项立法的统领，导致相关规范体系性不强，条文之间有重叠或缺漏，不能从更高层次为制度的运行提供全面保障。
公益诉讼专门立法的可行性
公益诉讼制度实践不断完善，为专门立法积累了宝贵经验。实践中逐步总结出“双赢多赢共赢”“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”“持续跟进监督”等重要理念。创造性发展出磋商、检察建议及提起诉讼等有效手段，努力以最小司法投入获得最佳社会效果。探索出民事公益诉讼、行政公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼三种类型，注重发挥检察公益诉讼主动督促、协同推动、兜底补充的价值。案件范围不断拓展，法定领域已发展至13个。结合我国国情社情民意，惩罚性赔偿、增殖放流、补植复绿、赔礼道歉等修复公益的新方法得到广泛运用。司法机关对公益诉讼各个环节的程序设计、机制保障等也日臻完善。
公益诉讼制度规范体系逐渐成熟，为专门立法奠定了坚实基础。党内规范性文件引领公益诉讼立法方向，基本法律和单行法律正式确立公益诉讼制度，解决了公益诉讼制度合法性、程序正当性、主体适格性等问题，为工作开展提供基础条件。地方性法规和司法解释丰富了公益诉讼法律规范体系，已有27个省级人大常委会就检察公益诉讼出台专项决定。最高法、最高检也陆续出台相关公益诉讼司法解释，对公益诉讼程序规范进行补充完善。
公益诉讼理论研究不断深入，为专门立法提供了智力支持。现有大量研究成果分别从公益诉讼的基本理论、具体类型、实际运行等方面进行了深入系统研究，对主体资格、诉前程序、证据规则、案件范围、诉讼请求、惩罚性赔偿等内容进行细致分析论证。很多研究成果指出，公益诉讼具有区别于一般诉讼的特征，一般诉讼程序不完全符合公益保护的规律，难以满足公益诉讼发展需求，有必要推动专门立法。
域外相关立法例不断发展，为专门立法提供了参考路径。整体来看，域外公益诉讼立法实践普遍经历了分散立法、归拢聚合、专门立法阶段。目前，公益诉讼专门立法较为成熟的国家，如巴西先后制定出台《民众诉讼法》《公共民事诉讼法》等一般性程序法，授权包括检察机关在内的法定机关和团体，可以在环境保护、消费者保护和文化遗产保护等领域提起民事公益诉讼。近期，越南等国家在学习借鉴我国检察公益诉讼制度的基础上，正在推动本国公益诉讼立法工作。
公益诉讼专门立法的优先选择：制定检察公益诉讼法
推进公益诉讼专门立法工作已基本形成共识，但现阶段制定一部系统完备、规模宏大、囊括各类主体的公益诉讼法难度较大。遵循现代法典编纂一般规律及我国公益诉讼制度特点，当前应先行制定一部检察公益诉讼法。
制定统一的公益诉讼法条件不成熟。目前，理论界对于公益诉讼中不少问题仍存在争议，如果制定一部统一的公益诉讼法，意味着需要在法律中对涉及公益诉讼的诸多问题和争议达成共识，这需要花费较长时间。而且，检察机关提起的公益诉讼与社会组织、行政机关提起的公益诉讼在身份定位、案件范围、诉讼领域、程序设计等方面存在巨大差异，例如不同主体在诉讼中称谓、权利义务配置不同，案件范围更是差别很大。若统一立法，法条内容安排和表述上存在许多难以协调、兼容的情况，技术难度极大，也难以操作。
制定检察公益诉讼法条件基本成熟。从近十年我国公益诉讼实践来看，行政机关和社会组织能够提起公益诉讼的范围较窄，且数量有限。检察机关提起公益诉讼的领域、类型、数量远大于其他主体提起的公益诉讼。九成以上公益诉讼案件在诉前实现维护公益目的；九成以上公益诉讼案件为行政公益诉讼案件。在其他主体提起公益诉讼制度尚未发展成熟之时，可以对较为完善的检察公益诉讼先行立法。而且，针对检察公益诉讼制定一部单行法，立法周期短、难度小。近年来，在最高检和最高法的努力和推动下，针对检察公益诉讼陆续出台了系列司法解释和规范性文件，特别是制定实施《人民检察院公益诉讼办案规则》，为制定检察公益诉讼法提供了相对成熟的经验，为专门立法奠定了坚实基础。
制定检察公益诉讼法要重点明确的问题
以成文法形式设定检察公益诉讼制度规则，需要将一些经过实践检验、行之有效、相关各方基本认同的做法通过立法予以确认，包括但不限于以下几个重点问题。
案件范围：建议采取“重点列举+概括兜底”的方式。避免当前分散授权立法模式的不足，立法中通过对公益受损严重、社会反映强烈的领域进行重点列举，鼓励检察机关集中力量优先办理这些领域的案件。同时，考虑到社会及法律的变迁，通过概括兜底的方式，留下发展空间，方便今后根据司法实践进行后续立法、修法工作。
调查取证：建议充实检察机关调查取证权。检察机关办理公益诉讼案件，需要通过调查发现案件线索，收集相关证据。为规范检察机关调查取证行为，确保证据的正当性与合法性，应当对其调查取证权作出更加明确具体的规定，明确行使调查取证权的内容、程序和保障措施。
诉前程序：建议明确行政机关检察建议回复义务、缩短民事公益诉讼公告时限，或取消以公告方式确认有无其他适格主体。为增加行政公益诉讼诉前检察建议刚性，防止行政机关敷衍回复、虚假回复，立法应明确行政机关对检察建议的回复义务并予以细化。鉴于检察机关已成为公益诉讼的主力军，公告后其他适格主体提起诉讼的情形较少且保护效果有限，为更好实现公益保护的效率和效果，建议缩短民事公益诉讼的公告期，或者取消以公告方式确认有无其他适格起诉主体，向人民法院立案部门查询无其他主体提起公益诉讼的，检察机关可直接起诉。
惩罚性赔偿：建议明确适用惩罚性赔偿。目前，各地关于惩罚性赔偿的案例较多，但做法不一，亟须规范。最高法《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》和“两高”会同农业农村部、中国消费者协会等部门达成的《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》关于惩罚性赔偿金的适用已形成共识。立法中应当规定生态环境和资源保护、食品药品安全、知识产权保护等领域民事公益诉讼可以适用惩罚性赔偿，并确定赔偿倍数及考量因素。同时，明确同一违法事实适用过行政罚款和刑事罚金的，可以折抵惩罚性赔偿金。
诉讼竞合：建议不影响被侵权人提起私益诉讼。实践中，同一侵权行为往往同时侵害公共利益与私人利益，出现公益诉讼与私益诉讼的竞合问题。最高法在环境民事公益诉讼和消费民事公益诉讼相关司法解释中对此已有规定，应当在立法中明确检察机关提起民事公益诉讼后，同一侵权行为同时侵害私人利益的，被侵权人仍然可以依据民事诉讼法相关规定提起民事诉讼。
【课题主持人：河南省人民检察院党组书记、检察长段文龙。本文系2021年度最高检检察理论研究重点课题《公益诉讼专门立法研究（GJ2021B17）》的阶段性研究成果】
