2023年9月7日晚19：00-21：30，郑州大学法学院（知识产权学院）、郑州大学检察公益诉讼研究院主办的“公益诉讼大讲堂”第14期讲座——《中美环境公益诉讼比较研究》线上学术讲座成功举办。本次讲座特邀北京大学法学院研究员，博士生导师，教育部“长江学者奖励计划”青年学者巩固教授担任主讲人，郑州大学法学院（知识产权学院）副院长张嘉军教授主持讲座。

巩固教授以“不识庐山真面目，只缘身在此山中”一句诗作为本次讲座的开篇，提出中美环境公益诉讼进行比较研究这一主题。巩固教授提出，中美环境公益诉讼貌合神离，南辕北辙。本次讲座巩固教授主要对中美环境公益诉讼的制度、理论、实效等方面进行探讨学习，同时针对中国的环境公益诉讼提出了展望与建议。

一、制度比较

中美环境公益诉讼制度小同大异，主要存在以下九个方面的不同，包括原告范围和原告资格、被告、立法模式与适用领域、可诉范围等方面。

一是在原告范围和原告资格方面，美国范围宽泛而资格严苛。美国多数公民诉讼条款规定任何“人”（person）或“公民”（citizen）均有权起诉。其次，在原告资格上，美国公民诉讼要求原告必须是其合法利益受到不利影响的人，同时须表明自身受到具体、实在、迫切的“事实损害”，该损害与被控违法行为具有可追溯的因果关系等。中国环境公益诉讼只要求形式合法，对原告与案件之间的实质关系未有任何要求。二是在被告方面，美国公民诉讼“任何人”（any person）均可为法律主体。中国环境公益诉讼的被告为任何从事“污染环境、破坏生态”活动者。三是在立法模式与适用领域方面，美国公民诉讼是制定法（statute）产物，其通过单项立法、逐个授权的模式，规定只有单行法特别规定公民诉讼条款的领域才可适用。中国环境公益诉讼通过概括立法，与环境资源相关的一切领域，只要存在符合可诉范围的行为，即有提起公益诉讼之可能。四是在可诉范围方面，美国公民诉讼是针对特定违法行为提起的诉讼。中国环境公益诉讼具有抽象定性的特点，一切有“损害社会公共利益”之嫌的“污染环境”和“破坏生态”行为均在可诉之列。五是在起诉时限方面，美国公民诉讼的起诉时限要求危害在持续中，原告至少须表明在起诉时善意相信违法行为正在持续或处于间歇状态。中国环境公益诉讼的起诉时限要求环境损害存续，司法实践中不强调起诉时间与行为状态的关系。六是在前置程序方面，美国公民诉讼不得直接起诉，须经前置约束。美国公民诉讼在提起诉讼前，须发送“指控违法通知”给违法行为发生地所在州的环保局长。而中国环境公益诉讼对此则无硬性约束，可自由起诉。七是在救济手段与责任方式方面，美国公民诉讼的救济手段主要是发布“禁令”和“民事罚款”。我国的环境公益诉讼主要是原告可以要求被告承担的相应责任，方式上主要有停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失和赔礼道歉等六种。八是在官方干预和“国家利益保护”方面，美国公民诉讼“官方干预或行政介入”对于政府机构不是诉讼当事人的公民诉讼，环保局长可行使干预权，介入诉讼过程，个别法律授权由司法部长行使此权，拟达成的和解协议草案也须报送二者征求意见，二者的意见将作为法院审批的重要参考。中国环境公益诉讼中缺乏类似制度。首先，中国环境公益诉讼的监管部门边缘化，调解协议或和解协议只须法院单方审查。其次，中国环境公益诉讼的公益保障由法院主导。九是在实体权益方面，美国公民诉讼具有双重性质。原告因被告行为而受损害的相关权益不限于人身、财产等已为传统法所确认的法律权利，还包括主要为审美、娱乐等各种尚未或无法上升为法律权利的正当利益。而中国环境公益诉讼排除个人，必须为公，其救济对象明确限定为“社会公共公益”，禁止原告“通过诉讼牟取经济利益”。

二、理论比较

美国以“公法私法化”为其理论代表。首先，公法私法化本质上是公法制度，但由于以私人为实施主体，又具有部分私法因素，呈现一定私法化特征。公法本质理论基础是公共信托+环境权+私人检察总长，多为学者呼吁和理论探讨真正影响实践的为“私人执法理论”。相对而言，英美法中素有借助私人力量进行公共执法的传统。私人执法之所以存在，源于人们对于政府执法之局限的认识，以及更充分地保护公众利益的社会需求。“私人执法诉讼”通过刺激和补充政府执法直接起诉违法者的公民诉讼，实质是在政府不能或不愿进行环境执法时，由私人代替政府行动的“补充执法”

我国以“私法公法化”为其理论代表，主要运用的是私法的救济手段，体现贯彻的是私法的治理思维。“私法公法化”的形成具有具体而言包括三个方面：一是关注点片面集中于原告资格而忽略制度细节“人人皆可提起，法院不得拒绝”，断章取义，以讹传讹。二是为公民诉讼条款的“民事诉讼”表述所迷惑未细究美国“民事诉讼”的特殊性，望文生义，想当然理解。三是环境公益诉讼的运行基本与公法无关，不考虑“法定”与“执法”、可诉范围、责任承担，都只关注是否“侵害环境社会公共利益”，不以行为“违法”为前提，责任方式直接着眼于“环境损害”如何救济，几乎不考虑执法情形。

三、实效比较

差异本身并不是问题，不同模式各有利弊，不存在绝对高下。对制度评判而言，真正有意义的还在于功能与实效。本次从起诉激励与滥诉控制、受案情形、与政府执法的关系、司法资源的节约利用四个方面对中美环境公益诉讼进行实效比较。

一是起诉激励与滥诉控制。美国公民诉讼把公益诉权赋予那些受到“事实损害”的人，只要认为自身的某种客观利益受到违法行为损害即可通过诉讼维权。中国环境公益诉讼不要求甚至不允许环境原告与案件有利害关系，对认为符合“代表公益”条件的环保组织充分授权，允许其自由起诉并要求法院“应当”受理。二是受案情形。美国通过可诉范围与原告资格规则筛选“过滤”。在形式上违法又在结果上影响他人的行为才能进入公民诉讼的审理范围。中国既不以行为“违法”为前提，也不要求实际损害后果，只有抽象模糊的“损害社会公共利益”“违法但无事实损害”与“影响环境但不违法”可诉情形。三是与政府执法的关系。美国公民诉讼“代位”执法不可并用以免重复责任形式、内容基本一致，追求类似效果和解协议灵活多样。而中国则是行责不够民责凑，行政缺陷民事“补充”，即让被告承担更多责任，主要包括四个方面：一是在针对被告行为的诉讼请求和法律责任中表现尤为突出；二是货币责任方面明显区别于行政执法；三是重复实施，并行并用，屡见不鲜；三是以民诉之名行执法之实；四是公益诉讼应置于环保法治体系整体框架下通盘考虑，与行政执法形成“互补”。四是司法资源的节约利用。美国公民诉讼的“诉前通知”和“勤勉执法”是对行政机关法定执法权的尊重，也是对司法资源的节约利用。中国没有诉前过滤机制，却有“受案后通知”和“协助起诉”。同时，美国强调严格适用法律，而中国不重“违法”或“守法”，执着于“损害”和“赔偿”，往往抛开“法定”，孤立看待、求证“环境损害”，高度依赖鉴定、专家或者任意“酌定”。

讲座的最后，巩固教授强调，公益诉讼复杂，需要细密规则、制度保障，仅依靠宽泛的原告资格、起诉授权远远不够。法律层面的立法完善首当其冲、不可或缺，单行法逐个修改是可行思路。同时，现代法治视野下的公益诉讼和公益维护需要法治，司法是法律实施的重要而非唯一手段，是执法的补充而非替代，只有严格依循法定，做好执法辅助，方能行稳致远。

郑州大学法学院（知识产权学院）教授、博士生导师陈冬教授在线上进行了学术交流，陈冬教授总结巩固教授进行的更多是针对外国法的研究，运用叙述性、批判性语言讲述中美不同的环境公益诉讼的理论、范式及其制度规范，进而与我国的制度实践进行比较研究。同时提出希望法学院的各个专业的研究生，多采用像巩固教授这样的比较研究方法并积极开展解释论的研究。

郑州大学法学院（知识产权学院）讲师、法学博士梁增然老师从多重视角表达了自己的看法，对巩固教授讲座的主题以及气候变化诉讼并入环境公益诉讼问题进行了交流，并提出研究生要不断寻找自己的研究目标，找准研究方向，并且坚持下去。

郑州大学法学院（知识产权学院）副院长、博士生导师，郑州大学检察公益诉讼研究院执行院长张嘉军教授在总结时指出，巩固教授通过对中国和美国公益诉讼比较的角度分为三个维度进行比较，即比较理论、比较制度、比较实效，最后做出总结和提升，通过此次讲座使参加讲座的老师和各位同学对中国公益诉讼实践有了更深入的了解。

（文：王一帆；图：张子悦）