环境公益诉讼理念是始终贯穿和指导环境公益诉讼立法、司法等环节的引领性观念，是环境公益诉讼法律更新、司法实践都必须体现出的内化的价值诉求。在环境公益诉讼理念与基本原则之间的关系上，环境公益诉讼和民事诉讼、行政诉讼一样，有许多要遵守的基本原则，理念作为高于技术与制度层面的指导性纲领，但技术或制度层面所确立的基本原则未必都能上升为理念。一般而论，基本原则也具有指导全局的特征，但当各项原则产生适用冲突时，唯有作为公益诉讼理念的原则才具有终局性、至高无上性。在环境公益诉讼中，或者说整个环境法治的实现过程中，环境损害的难修复性与不可逆转性决定了事后救济的诉讼模式有时难以从根本意义上解决环境公益维护的问题。从防范环境损害以保障公众健康与环境权的视角，环境公益诉讼必须具有“面向未知（风险）而决策”的魄力。这就要求环境公益诉讼必须发挥预防性的功能价值，环境风险预防甚至应当成为环境立法、司法、法律解释等环节首要考虑的因素，以体现环境公益诉讼的内在价值诉求。从这一层面分析，在环境公益诉讼应坚守的诸多诉讼原则中，唯有风险预防原则能上升为理念范畴。
一、环境公益诉讼的实践现状与理念困境
（一）环境公益诉讼的实践困境
综观当前环境公益诉讼实践，“造成损害结果”依然成为大多环境公益诉讼起诉的必要要件，这是当前环境公益诉讼开展面临的困境。
从环境民事公益诉讼的角度看，根据近年来发布的环境公益诉讼典型案例，环境民事公益诉讼占环境公益诉讼比例居多。如2021年最高检发布的15起环境公益诉讼典型案例中，环境民事公益诉讼占8起。再往之前年份，数量对比体现出更大差异。如2017年最高法发布10起环境公益诉讼典型案例，环境民事公益诉讼便占8起。而这些案件办理大部分以“无损害便无救济”为诉讼原则。以中华环保联合会诉江苏某生猪专业合作社养殖污染案为例，该案原告以合作社未经环境影响评价、配套污染防治设施未经验收便擅自投入生产，造成邻近村庄严重污染为由，将被告诉至法院。在质证过程中，被告就停止生猪养殖及排污侵害行为后的情况向法院提交环境修复报告，该报告成为整个诉讼过程双方质证的焦点。从被告角度来讲，其之所以提交环境修复报告，前提在于被告行为导致相应损害结果，这说明我国环境公益诉讼的救济方式依然是对环境公共利益所受损害的填补，环境公益诉讼实践尚未摆脱“无损害便无救济”的窠臼。
就环境行政公益诉讼而言，对其进行国家立法层面的规范可追溯至2017年行政诉讼法的调整。其中，该法第25条第4款规定检察公益诉讼制度。该制度包含诉前检察建议程序及针对行政机关不依法履职提起的公益诉讼程序。从最高检发布的环境行政公益诉讼典型案例看，以诉前检察建议促使行政机关履职的案件相对较多。而对于检察机关提起环境行政公益诉讼的案件，则主要是针对负有环境监管职责的行政机关不依法履行环境生态保护职责的情形，且许多情形是以环境损害结果出现为起诉标准。
（二）环境公益诉讼的理念困境
由上可知，当前实践多聚焦于环境公益遭受损害后的司法救济及损失填补问题。但生态环境破坏后的难修复性决定了环境公益诉讼的价值不能仅体现事后性的损害填补，在追究已产生损害后果的行为责任的同时，更有必要在生态环境风险预防层面有所作为。
而事实上，风险预防的思想在《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）修订之初便已有体现，明确了保护优先、预防为主原则。且在民事诉讼法确立公益诉讼地位后，最高法出台《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，将“具有损害社会公共利益重大风险的行为”纳入民事公益诉讼范围。但近年来环境公益诉讼实践，许多情况下依然属于围绕事后损害救济的模式展开。面对当前环境公益诉讼风险预防已在制度立法层面有所规定，但实践展开依然不足的情况下，有必要超越诉讼操作的技术层面与法律规范的制度层面，树立环境公益诉讼风险预防理念，为环境公益诉讼实践提供理念支撑。
二、环境公益诉讼风险预防理念的合理性
从可持续发展的视角看，着力于解决已出现损害结果的环境问题是必然要求，而环境损害风险预防更是生态文明建设的应然之路。环境公益诉讼作为生态文明建设的司法保障，是环境公益保护最为重要的救济手段。尤其随着近年来生态文明建设被拔升到前所未有的价值高度，在生态文明建设过程中，重视发挥环境公益诉讼风险预防功能，树立风险预防理念，存在内在逻辑合理性。
（一）风险预防历史经验总结与教训启示
中国历史上的人类生态观历经数次嬗变，从“天人合一”到“天人分离”，又从“人定胜天”到“人与自然和谐共处”，历史经验与教训最终劝诫我们走向对生态环境的尊重。儒家、道家等诸多思想均在告诫世人尊重自然，注重人与自然和谐统一。如老庄思想中的“自然无为”“道法自然”、儒家的“天人合德”， 这些朴素自然观是古代中国就如何对待人与生态环境关系问题的智慧结晶。古代针对生态环境的立法也基本是在这些思想影响下遵循“令顺民心”“时令禁护”。《逸周书·大聚解》记载：“禹之禁，春三月，山林不登斧，以成草木之长；夏三月，川泽不入网罟，以成鱼鳖之长”。可见，夏禹时期便有遵循时令农作以预防环境破坏的意识。《睡虎地秦墓竹简》也有“春二月，毋敢伐材木山林及雍隄水”的内容。根据《汉书·景帝纪》记载，汉魏时期则在严惩破坏生态者同时，鼓励“郡国务劝农桑，益种树”。唐朝将环境风险预防推至顶峰，在《唐六典》中设虞部以“掌天下虞衡、山泽之事”，《唐律》中设“杂律”，专门针对生态环境保护制定律文。对负有生态管理职责的官吏，若有失职行为，如“违时限”“贻误公事以致田畴荒芜”等，“职制律”规定笞刑、罚俸等惩治手段。这是历史上真正以官员环境失职行为进行风险预防救济的立法例。
而这些生态智慧形成的背后，常附着一段不适宜的生活生产及战乱带来的生态环境恶化的血泪史。《史记》记载的“厉王专利”便是适例，生态环境因被无节制利用而面临生态失衡风险。唐宋时期也曾出现大肆围湖造田之风，根据《日知录》记载，“围湖占江而东南之水利亦塞”的惨痛局面曾一度上演。历史教训 使得环境风险预防观念进一步深入人心，环境公益诉讼作为维护环境公益的重要救济手段，在诉讼中充分体现风险预防功能，是损害救济之外更应有所作为的空间。
（二）域外风险预防立法例的考察与借鉴
域外各国针对环境诉讼立法的规定，虽然在法律文本的表述上存在差异，但这些规定都指向一个共同目的，便是通过诉讼途径来维护环境公共利益，且诉讼救济不仅旨在追诉已形成损害结果的行为，还将司法救济范围拓展至环境风险的预防。这些域外立法例对我国环境公益诉讼风险预防理念的确立具有重要启示。
德国在上世纪60年代提出了“环境团体公益诉讼”概念。在环境团体公益诉讼中，环境团体享有诉权，其针对环境风险预防可提起公益诉讼的类型包括两种： 一是就行政机关违反相应环境法律规范的行政许可、行政决定等具体行政行为可以进行司法救济；二是针对经营主体违法以致存在环境风险隐患而行政机关不作为的情形亦可以司法途径展开救济。除此之外，《德国行政法院法》《德国环境法律救济法》分别规定环境公益诉讼的诉前行为保全及临时禁令，这为环境团体预防环境风险的诉权实现提供重要保障。
日本环境公益诉讼相关规定也有环境风险预防的内容。在诉讼受理类型上，日本也将行政机关在生态环境保护方面的违法行政行为及不作为纳入环境公益诉讼救济范围。在程序上，设置事前中止请求程序，主要针对火力发电、垃圾焚烧等较易产生环境污染的情形，可以进行事前中止诉讼，制止对环境造成污染破坏风险的行为。
（三）当前环境问题特殊性呼唤司法理念更新
环境污染与破坏的隐蔽性、潜伏性决定了环境问题不仅是某一区域环境受到污染破坏的空间性问题，还涉及时间性问题。以土壤重金属污染为例，重金属渗入土壤并不是立刻就能出现受到污染的反应。土壤受重金属污染后，物理性状几乎不产生变化。污染发现与爆发可能需经过长年积累，若此后再回溯重金属污染物排放到损害结果产生的过程，从中排查污染源，难度不可想象。此外，对环境进行事后性修复耗费的时间更长，治理难度更大。因此，围绕环境损害救济展开的传统公益诉讼模式，显然不足以承受环境问题的特殊性所带来的使命之重。
加之近年来，环境问题已成为国际性问题，风险预防是对国际社会共同治理环境问题以构建人类命运共同体所提出的新要求。如水体局部污染会因水的流动性而向更大的江河湖泊甚至海洋蔓延，最终导致国际性水污染问题。再如核能新技术的开发，其带动了社会产能、促进经济发展的同时，核污染一旦发生，波及的区域与人都会因此而遭受不可逆的损害。对此，面对各种环境污染呈现出的新问题，司法必须立足环境公益的长远考虑，更新传统司法理念，坚决杜绝技术风险所带来的污染隐患。而对环境风险进行预防性介入，不仅是环境问题的特殊性对传统司法提出的新要求，也是司法能动性的体现。
基于以上历史及域外立法例的考察，围绕损害结果展开的环境公益诉讼模式已难以适应当前环境问题特殊性所提出的新要求，环境公益诉讼风险预防理念的功能发挥具有重要意义。
三、环境公益诉讼风险预防理念的实践建议
风险预防作为基本原则被规定于《环境保护法》第5条之中，但它更应作为一项基本理念引领环境保护立法、司法及法律解释等工作。对于环境法治建设发展而言，始终恪守风险预防基本理念是环境公益诉讼制度更新、司法实践的关键。
具言之，基于风险预防理念，环境公益诉讼工作开展有待实现以下几方面突破：
（一）以一般人理性与专业意见相结合判断环境风险
当前，立法以及司法实务均尚未明确环境风险的内涵与界定，这并不利于环境公益诉讼风险预防功能的发挥。因此，基于风险预防理念的环境公益诉讼的开展，有必要首先明确环境风险的界定与标准。综合前文的论述，笔者认为，环境风险主要是针对那些污染环境或者破坏生态的行为对环境公共利益或者人类环境权的保护所产生的威胁，虽然暂时未形成损害，但若不及时排除这一威胁极有可能会导致难以挽回的损害后果。因此，对于环境风险的排除与预防，需要体现出及时性；换言之，公益诉讼所要排除与预防的环境风险，需具备客观且现实紧迫的特征。当然，由于环境风险并不以实际损害后果来呈现出需要及时得到排除的紧迫性，因此实践中判断这种紧迫性往往显得十分困难。对此，在判断是否存在环境风险的问题上，除了根据一般人朴素的经验理性，可以充分运用好听证、调查核实等检察职能，充分听取专业鉴定机构、相关单位及专家的意见，由此综合考量并作出判断。
（二）设置诉前通知程序以强化诉前监督
环境公益诉讼在制度设计之初有一部分是出于平衡行政权与司法权之间关系的考量。在违法行政行为严重损害环境公共利益的情况下，公益诉讼职能的发挥固然是检察机关本职所在；而在违法行政行为或行政不作为导致环境风险出现的情形，公益诉讼的提起应有所限制。因为环境风险与环境损害不同，其尚有预防的空间，在环境公益诉讼提起前可以通过磋商、检察建议等形式与行政机关进行沟通，实现对行政行为的监督。但目前，磋商、检察建议等形式开展法律监督存在刚性不足问题，对此，可借鉴域外设置诉前通知程序。在开展磋商、检察建议等工作后，如果监督对象依然存在落实整改不到位问题，则可启动具有一定强制力的诉前通知程序。经过诉前通知如果依然整改落实不到位，提起公益诉讼可以作为最后保障。比如根据美国司法实践，诉前通知程序起到了很好的环境风险预防作用，在大多数案例中，州和地方政府基本都在诉前通知期内纠正了违法行为。由此，设置诉前通知程序，不仅给予了行政机关履行环保监管职责的机会，也有利于强化对行政机关积极作为的督促效果，同时还可以防止督促者诉讼权利的滥用，对环境风险预防有着重要意义。
（三）增设中止请求程序或禁止令以丰富救济手段
在通过环境公益诉讼进行环境损害预防性救济的过程中，提起诉讼并非最终目的，诉讼活动的开展进行到起诉的环节，其目的还是为了在污染破坏结果真正发生之前制止环境损害行为，以预防损害的形成。因此，环境公益诉讼要保障其预防性功能，还有必要在救济手段上寻求突破。德日公益诉讼实践对我国便是很好的启示，可以在环境公益诉讼制度中增设中止请求程序或禁止令。当经营行为或行政行为存在环境损害风险，公民、检察机关或社会团体可以向法院提出中止请求或申请禁止令，法院则可针对存在环境风险的企业行为或行政行为，以支持中止请求、发布禁止令的形式，强制企业、行政机关及时改正、停止相应行为。
