党的二十大报告提出“加强检察机关法律监督工作。完善公益诉讼制度”，赋予新时代检察工作更重的政治责任、法治责任、检察责任。设立跨行政区划检察院，是党的十八届三中、四中全会提出的重要改革任务。北京市人民检察院第四分院（以下简称“四分检”）作为全国首批跨行政区划检察改革试点院，紧紧扭住案件管辖这一牛鼻子，逐步探索形成了跨行政区划检察改革的“北京模式”。新时代跨行政区划检察院肩负更重法律监督责任，在总结8年探索实践的基础上，进一步深化推进。

一、新时代跨行政区划检察院肩负更重法律监督责任

（一）保障更高水平公正司法的要求

党的二十大提出“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线”，党的十八届三中全会提出：“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，党的十八届四中全会进一步明确：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”习近平总书记关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明，为跨行政区划检察改革指明了方向。深入贯彻落实党的二十大精神，要求继续深化推进跨行政区划检察院建设，通过保障检察院依法独立公正行使检察权，维护公平正义。

（二）回应人民群众更高司法需求的要求

党的二十大报告提出“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。随着经济社会的深入发展，跨区划乃至跨境案件越来越多，一些跨地区的特殊案件容易受到地方保护和行政干预影响，有碍司法公正，群众对此反映也比较强烈。为破解诉讼出现“主客场”问题，提升司法公信力，党中央提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，探索设立跨区划的法院和检察院，不仅能够解决地方保护主义的问题，也能够让人民群众对司法产生信任感。新的历史时期，深入贯彻落实党的二十大精神，继续深化跨行政区划检察改革，满足人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高需求，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

（三）加强检察机关法律监督工作的要求

党的二十大报告要求“强化对司法活动的制约监督”，2021年6月，党中央第一次专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，为新时代检察工作指明了前进方向，提出了更高要求。跨行政区划检察监督是检察机关法律监督的重要组成部分，肩负着更重的责任。2021年2月25日，最高检下发了《关于开展跨行政区划检察改革试点工作的通知》，要求落实党中央关于深化与行政区划适当分离的司法管辖制度改革要求，对全面深入推进跨行政区划检察院发展，有力发挥在国家治理体系中的重要作用提出了更高要求。

（四）完善公益诉讼检察制度的要求

2017年7月1日起修正施行的民事诉讼法、行政诉讼法中正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。立法规定以及多年检察实践表明，公益诉讼的案件范围与跨行政区划检察院案件管辖范围高度契合，如生态环境和环境资源保护领域、食品药品安全领域案件等。跨区划试点多年实践也让我们深受启发，当前跨行政区划检察改革过程中面临的省际之间案件管辖上“大跨”这一主要矛盾，完全可以借助检察公益诉讼制度的完善顺势而为，而要完善省际间检察公益诉讼工作衔接配合及管辖制度也可以在深入推动跨行政区划检察改革中一体联动、事半功倍，深入推进新时代跨行政区划检察改革与公益诉讼检察制度的完善紧密相关。

二、跨行政区划检察院司法管辖的北京实践

8年多来，四分检在北京市委、最高检、北京市人民检察院（以下简称“北京市院”）的领导下，充分发挥跨行政区划检察试点、集中管辖公益诉讼、复合型专门监督三大核心职能作用，初步彰显了跨行政区划检察改革的成效。

（一）逐步形成了“跨”“特”“专”特点鲜明的跨行政区划检察案件管辖体系

按照党中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过的《设立跨行政区划人民法院、检察院试点方案》确定的8类特殊案件管辖的总体要求，2014年12月29日，北京市院印发《关于北京市人民检察院第四分院（北京市人民检察院铁路运输分院）案件管辖的规定（暂行）》（以下简称《管辖规定》），将四分检的案件管辖明确为9类，随着司法改革逐步推进，类型不断丰富，主要在3个方面：（1）跨区划刑事案件，包括北京市环境资源保护和食品药品安全、民航、公交、水运、铁路刑事一审案件，海关所属侦查机关、森林公安分局侦查的刑事案件，北京市分院层级知识产权刑事案件，指定管辖的跨地区重大职务犯罪案件、其他重大刑事案件。（2）公益诉讼案件，集中管辖分院层面的民事公益诉讼案件、以区级以上政府和市级机关为对象的行政公益诉讼案件。（3）专门诉讼监督类案件，对北京市第四中级人民法院（以下简称“北京四中院”）、北京金融法院、北京知识产权法院依法履行专门诉讼监督职责；作为北京铁路运输检察院（以下简称“北京铁检院”）的上级院，对其同级监督北京互联网法院一审判决上诉至北京四中院的案件，依法履行二审职责。

（二）有效办理了一批彰显“跨开干扰”司法价值的特殊类型案件

2015年以来，通过上级检察院指定，四分检先后办理了一批重大、复杂、敏感的特殊类刑事案件，如侦办了地方公安机关渎职侵权案件，审查起诉了吕某某、陆某某等一批厅局级职务犯罪案件，跨国境的“10·18”走私医疗设备、走私冻品系列专案，全国首例走私胎牛血清案件、北京市首例走私活体欧洲鳗鲡鱼苗案件、北京市近年来最大走私毒品案等上级督办案件等，一系列跨区域案件的依法办理，彰显了跨开干扰、跨开地方保护的司法制度价值。25个案件分别获评全国或全市指导性案例、典型案例或优秀案例，培养了一支专业化人才队伍。

（三）初步打造了“立足跨区划、依托两条线、着眼京津冀”的公益诉讼检察北京模式

办理公益诉讼案件230余件，提起公益诉讼15件，按照检察公益诉讼“4+N”要求，涵盖生态环境、食药安全、英烈保护、安全生产、文物保护等多个领域，探索建立的“虚拟治理成本法”量化公益损害、通过公告方式履行诉前程序等做法被上级检察机关充分认可并转化成制度成果；全国首例民事公益诉讼二审案件公开开庭，为检察公益诉讼程序制度的完善提供了参考。持续参与推动“黑灰广播”专项整治，形成长效常态机制，服务保障京津冀无线电空域洁净，保护人民安全。

（四）探索形成了“一手托四家”复合型专门检察监督的跨区划检察工作新格局

四分检承担着对北京四中院、北京知识产权法院、北京金融法院和北京互联网法院的民事、行政、知产、互联网案件的诉讼监督，构建独具特色的“一手托四家”的复合型专门监督工作格局，形成了集刑事诉讼监督、民事诉讼监督和行政诉讼监督于一身，纳知识产权诉讼监督、互联网案件诉讼监督、金融领域诉讼监督等专业化领域于一体的集中监督模式，先后成立金融检察办公室、知识产权检察办公室、网络检察办公室，与多家行政机构建立协作机制，办理了多起优秀案例，知识产权大数据法律监督模型等多项工作获得最高检表彰，服务保障“平安铁路”建设、北京冬奥，高质量融入首都“五子联动”“四个中心”建设，为新时代首都发展贡献了跨区划检察专业力量。

三、跨行政区划检察改革存在的困难和问题

四分检作为首批跨行政区划检察院，与新时代全面推进依法治国更高要求和人民群众对公平正义的更高需求相比，还存在一些差距，与更好落实中央探索跨行政区划检察改革初衷相比，还有一些距离，需要强化改革破局。

一是办案量仍有上升空间。中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过的《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》确定的8类案件管辖中“跨地区的重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事案件等”“民航、水运所属公安机关侦查的重大刑事案件”两类案件数量极少，管辖基本虚置。以至没有形成应有的办案规模和对特殊类型案件必要的集中管辖。

二是跨区划检察机关内外部诉讼体系需要进一步理顺。铁检基层院并没有同步推进改革，没有跨区划基层检察院配套，尚未形成一体化、上下贯通的诉讼体系和管辖体系，知识产权“三合一”改革试点还需要进一步落实到位，检法案件管辖不完全对应，诉讼关系还不顺畅。

三是公益诉讼司法管辖制度需要进一步完善。如公益诉讼案件上下流转不畅，公益诉讼集中管辖与法院公益诉讼案件分散管辖不协调，公益诉讼跨省际案件办理制度机制亟需建立，分院与侦查机关公益诉讼线索移送衔接机制还不健全，“完善公益诉讼制度”与推动跨行政区划检察改革一体化研究仍然不足。

四、新时代完善跨行政区划检察院司法管辖的思考

（一）完善跨行政区划检察院案件管辖的基本方向

要破解跨行政区划检察院应该“干什么”的难题，合理划定案件管辖范围，应坚持改革的主旨和初衷。党的十八届三中、四中全会的决定和习近平总书记的重要讲话，是探索跨行政区划检察改革的根本遵循。党中央设立跨行政区划检察机关的目的，决定了跨行政区划检察院既不同于地方普通检察院，也不同于军事检察院等传统的专门检察院，要从排除地方干扰、行业、权力干扰和延伸检察职能、服务区域协同发展两个角度出发，科学划定案件受理范围，通过与行政区划“适当分离”，从制度上防止地方干扰和地方保护主义，确保法律统一实施和司法公正。

（二）完善跨行政区划检察院案件管辖的基本思路

1.跨区划。跨行政区划检察院的成立，为规范化、制度化解决可能存在干扰因素的案件办理问题，奠定了基础。跨行政区划检察院没有对应的行政区划，其管辖的案件和地域范围具有双重跨区划的特征，即案件本身涉及数个行政区划，地域管辖范围跨区、跨省。

2.特殊性。作为跨行政区划检察院与其他检察院的区别在于主要办理特殊类型案件，如破坏环境资源类、食品药品安全类、知识产权监督类、民事行政公益诉讼类等案件的办理，以解决案件受地方干扰的诉讼“主客场”问题。

3.专业化。知识产权法院、金融法院等专门法院先后成立，相关案件具有天然“跨”的属性，也打破了法、检的一一对应格局，由跨行政区划检察院对各专业法院进行集中监督，符合专业化办理、诉讼便利的司改需求，也契合跨区划改革发展路径。

4.体系化。建议将铁检基层检察院纳入跨行政区划检察院改革，理顺跨区划检察分院与各地铁检基层检察院的诉讼关系和指导关系，对于特殊案件的管辖应当脱离行政区划的原有局限，理顺级别管辖工作机制，解决跨行政区划检察院“没有腿”的问题，真正形成上下一体跨区划检察体系。

（三）完善跨行政区划检察院案件管辖类型的建议

1.大交通类、环食药类案件。大交通类普通刑事案件和相关公益诉讼案件，集中由跨行政区划检察院及所属铁检基层院管辖，既可以避免管辖权争议，又能统一法律适用标准，同时也延续了铁路检察传统和经验。环食药刑事案件和相关公益诉讼案件统一管辖，有利于防止地方干扰，跨区划检察院作为分院级公益诉讼集中管辖院，通过与铁检基层院上下一体办理此类案件，能够加强司法与执法衔接，拓展线索，统一标准，提升环食药治理的执法水平。

2.知识产权刑事案件。知识产权刑事二审案件由跨行政区划检察院集中管辖。主要理由是《国家知识产权战略纲要》明确提出要研究设置统一受理知识产权民事、行政和刑事案件的专门知识产权法庭，最高检推动实现知识产权三审合一，有利于为知识产权提供全方位司法保护，减少民事、行政与刑事交叉地带的争议。目前北京试点取得了积极成效，将按照“三合一”的要求进一步明确管辖。

3.指定或交办特定领域重大职务犯罪检察案件。涉大交通、环食药、知识产权、金融领域厅局级以上的职务犯罪案件指定跨区划检察分院审查逮捕起诉；跨区划检察院对应的非地方性专门公安机关、专门法院的司法工作人员职务犯罪指定跨区划检察院立案侦查。指定跨区划检察院管辖办理上述案件，与其办理的普通刑事案件、民行监督案件主要范围对应，便于形成办案聚合效应，提升工作质效。

4.其他指定管辖的特殊类案件。（1）辩护人、诉讼代理人、当事人扰乱司法秩序等属地司法机关应回避的案件，有利于避免地方干扰和利益冲突。（2）由属地管辖检察院办理确有困难或者不宜由属地管辖检察院办理的刑事申诉案件，有利于增强司法公信力。（3）全国或者全市范围内跨越多个行政区划范围或有较大影响的案件，比如有组织犯罪等，有利于跨开地方干扰。（4）其他由跨行政区划检察院办理有利于排除干扰的特殊类案件。

5.完善检察上下一体流转、检法范围对应的管辖体系。（1）省级检察院辖区内“小跨”，在铁检基层检察院基础上设立跨行政区划基层检察院，管辖其他区县检察院不便管辖的特殊性案件，形成上下对应的完整组织体系。（2）省际“大跨”，比如将京津冀范围内应由跨行政区划检察院管辖的案件类型，分别对应划归各铁检基层检察院管辖，二审由跨区划检察分院管辖，以司法一体化服务国家战略。（3）理顺跨行政区划检察院与其他检察院的关系，逐步推进与审判机关相对一致的案件管辖范围，在过渡阶段，可暂时先实现检察机关集中管辖。

（作者为北京市人民检察院第四分院党组书记、检察长、二级高级检察官）